Досудебное урегулирование налоговых споров.

Введение

На современном этапе экономического развития Российской Федерации особенную актуальность приобретает проблема своевременного пополнения бюджета, достижения его сбалансированности по доходам и расходам, обеспечение доходами финансирования утвержденных бюджетами бюджетной системы расходных обязательств.
Налоги являются самым основным источником доходов государства. Налоги составляют 80% доходной базы федерального бюджета. Ноне следует пренебрегать тем фактом, что на самом деле фактически налоги в Российской Федерации уплачивает лишь половина налогоплательщиков. Число налогоплательщиков, не представляющих отчетность в налоговые органы или представляющих «нулевую» отчетность, еще достаточно велико. Поэтому вопрос четкого, конкретного и действенного правового регулирования взаимоотношений налоговых органов и налогоплательщиков, которые возникают в сфере налогообложения, был и в настоящее время остается наиважнейшим вопросом функционирования правового государства и и его решение создает предпосылки дальнейшего продолжения экономических реформ.
Деятельность государства, связанная с изъятием у физических и юридических лиц принадлежащего им на праве собственности имущества, неизбежно приводит к возникновению конфликтов. До недавнего времени данные конфликтные ситуации между государством и налогоплательщиками разрешались только судебными органами государства. Но такие ситуации как большая загруженность судебных инстанций, а также высокий показатель количества случаев неправомерности действия налоговых органов, привели к осмыслению и законодательному закреплению нового порядка указанных процедур. Соотношение количества налоговых споров, рассмотренных в досудебном порядке, и числа заявлений, предъявленных к налоговым органам и рассмотренных судами, является одним из главных критериев оценки эффективности деятельности налоговых органов, поскольку снижение количества налоговых споров, рассмотренных в судах, и увеличение споров, рассмотренных в досудебном порядке, является положительным фактором в работе налоговых органов. Конечно, при условии, что смещение налоговых споров в досудебную процедуру будет сопровождаться снижением общего количества споров.
Понятно, что достичь положительной динамики этого показателя можно только за счет улучшения налогового администрирования, в том числе повышая качество контрольной работы, принимая по результатам проверок обоснованные и документально подтвержденные решения, и обеспечивая объективность рассмотрения налоговых споров в досудебном порядке.
Все вышеизложенное подтверждает актуальность темы исследования.
Несмотря на актуальность исследования механизмов урегулирования налоговых споров, обнаруживается слабая научная разработанность проблемы. В учебных пособиях по финансовому и налоговому праву механизму разрешения налоговых споров уделяется незначительное внимание.
Цель настоящей работы - всестороннее исследование механизма досудебного разрешения налоговых споров и, как следствие, разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию налогового законодательства в сфере досудебного урегулирования налоговых споров.
Достижение этой цели требует последовательного решения следующих задач:
- дать характеристику правового обеспечения досудебного разрешения налоговых споров в Российской Федерации;
-проанализировать принципы развития досудебного разрешения налоговых споров в системе налоговых органов Российской Федерации;
- описать подготовку и содержание процедуры досудебного урегулирования;
-провести анализ урегулирования налоговых споров в досудебном порядке на примере ИФНС;
-путем изучения судебной практики определить недостатки в процедуре досудебного разрешения налоговых споров и предложить перспективы развития;
Объект исследования - досудебное урегулирование налоговых споров. Предмет исследования- практика применения процедур досудебного урегулирования налоговых споров.
Работа состоит из введения, трех глав и заключения.
Теоретической и методологической основой исследования являются Законы и Законодательные акты РФ: Конституция Российской Федерации, Гражданский и Налоговый кодексы Российской Федерации, федеральные и региональные законы, касающиеся исследуемой тематики и другие нормативные и правовые документы, относящиеся к сфере исследования

СОДЕРЖАНИЕ

Введение 7
Глава 1.Теоретические основы досудебной процедуры урегулирования налоговых споров 10
1.1. Правовое обеспечение досудебного разрешения налоговых споров в Российской Федерации 10
1.2.Зарубежный опыт досудебного урегулирования налоговых споров 17
1.3. Принципы и функции досудебного разрешения налоговых споров в системе налоговых органов Российской Федерации 23
1.4 Подготовка и содержание процедуры досудебного урегулирования 27
Глава 2. Анализ урегулирования налоговых споров в досудебном порядке 34
2.1 Динамика и статистика досудебного разрешения налоговых споров на примере ИФНС России 1 34
2.2 Порядок урегулирования конфликта в ФНС России N 1 на примере налогоплательщика 46
Глава 3. Недостатки в процедуре досудебного разрешения налоговых споров и перспективы развития 52
3.1 Анализ судебной практики 52
3.2 Перспективы развития процедур досудебного разрешения налоговых споров 62
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 70
ПРИЛОЖЕНИЯ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Налоговый спор является составляющей налогового процесса, обладает своей спецификой и служит объективным показателем эффективности процедур налогового контроля.
Досудебный порядок урегулирования споров по результатам налоговых проверок - это урегулированная нормами налогового права последовательность действий налогоплательщика (налогового агента) и налогового органа, направленных на разрешение налогового спора до обращения в суд.
Выделены следующие стадии досудебного порядка урегулирования налогового спора:
рассмотрение материалов налоговой проверки, а также возражений налогоплательщика по акту налоговой проверки и вынесение налоговым органом решения по результатам такого рассмотрения;
производство по жалобе налогоплательщика в вышестоящем налоговом органе.
На эффективность функционирования порядка рассмотрения налоговых споров влияют следующие факторы: наличие возможностей примирительных процедур между сторонами; обязательность досудебного порядка урегулирования спора; участие при рассмотрении дела квалифицированного специалиста со стороны как налогового органа, так и налогоплательщика; рассмотрение спора лицом, имеющим соответствующие познания и опыт в сфере налогообложения; наличие и применение норм законодательства, касающихся оснований для отмены решения налогового органа.
Проведен анализ досудебного урегулирования налоговых споров на примере Налоговой инспекции. Количество дел, по которым требования заявителей были удовлетворены (досудебно и судебно), составляло в 2010 г. 19%. Показатель в виде процентного соотношения удовлетворенных требований налогоплательщиков по данным делам в 2011 г. составлял 27,2%, а в 2012 г.- 42,4%.
При этом за период 2010 - 2012 гг. наибольшее количество дел рассмотрено арбитражными судами не в пользу налогового органа. Соответственно, процент дел об оспаривании ненормативных правовых актов налоговых органов, действий (бездействия) должностных лиц, рассмотренных в пользу налоговых органов, в 2010 г. составил 25%, в 2010 г. – 27,6%, в 2012 г. – 25,0%. Получатся, что решения налоговых органов отменяются достаточно часто.
Таким образом, до 2012 г. заметно увеличивалось количество исков налогоплательщиков о признании решений налоговых органов недействительными, причем иски налогоплательщиков удовлетворялись судами более чем в 70% случаев.
Начиная с 2010 наблюдается увеличение числа дел об оспаривании ненормативных правовых актов налоговых органов, действий (бездействия) должностных лиц. Однако сохраняется тенденция незначительного уменьшения количества дел, по которым требования удовлетворены, что свидетельствует о необходимости выявления и исследования причин рассмотрения споров в пользу налогоплательщиков.
Одной из актуальных проблем, представляющих интерес для теории и правоприменительной практики, является соотношение досудебного и судебного порядков обжалования актов налоговых органов. Административные и судебные органы находятся в разнообразных взаимоотношениях, дополняя друг друга, что признавалось в юридической науке и в советский период в условиях отказа от идеи "разделения власти", не означавшего, однако, отказа от идеи разграничения государственных органов по функциям и компетенции.. Отсутствие в доктрине целостной концепции правового механизма разрешения налоговых споров, а также постоянное изменение законодательства, регулирующего данные вопросы, приводят к сложностям в правоприменении. Законодательство, не связывая право на обращение в суд с необходимостью пройти обязательную досудебную процедуру, тем самым не устанавливает никакой процессуальной взаимосвязи административного и судебного способов защиты прав налогоплательщика
По результатам анализа судебно-арбитражной практики выделены следующие группы проблем, требующих разрешения:
неизвещение налогоплательщика о рассмотрении материалов налоговой проверки;
воспрепятствование в предоставлении возможности ознакомиться с материалами налоговой проверки;
отсутствие полного и всестороннего исследования документов, представленных налогоплательщиком, и изложения в решении всех обстоятельств совершенного правонарушения со ссылкой на действующее законодательство и материалы проверки ;
составление акта налоговой проверки после проведения дополнительных мероприятий налогового контроля; вынесение решения должностным лицом, не принимавшим участия в рассмотрении материалов налоговой проверки; самостоятельное внесение налоговым органом изменений в оглашенное и (или) переданное налогоплательщику решение.
Представляется, что разрешение этой группы проблем должно происходить путем предоставления соответствующих разъяснений относительно порядка применения указанных норм и строгого следования предписаниям действующего законодательства;
1.исчисление срока, установленного .4 ст.198 АПК РФ, целесообразно производить с момента получения налогоплательщиком решения вышестоящего налогового органа, вынесенного им по жалобе налогоплательщика.
2. в целях обеспечения гарантий прав налогоплательщиков представляется необходимым установить освобождение налогоплательщика от доказывания нарушения его прав вынесенным налоговым органом решением либо произведенным действием (бездействием) в случае установления факта нарушения налоговым органом действующего законодательства.
3. необходимо развивать законодательство в направлении активного взаимодействия налогового органа и налогоплательщика и применения института соглашения, заключение которого возможно при разрешении налогового спора. Предоставление возможности налоговому органу и налогоплательщику заключать соглашения по вопросам изменения суммы штрафных санкций, сроков уплаты налога приведет к скорейшему урегулированию спора, а также пополнению бюджета и сокращению последующих издержек, которые вынуждены будут нести обе стороны.
4. вопросы возмещения судебных издержек при разрешении налогового спора должны разрешаться таким же образом, что и при разрешении любого другого спора.
Так же необходимо реформирование действующего досудебного порядка урегулирования налоговых споров рассматриваемой категории. В связи с этим можно обозначить такие направления в данной сфере как создание государственного органа вне структуры Федеральной налоговой службы России, который будет рассматривать жалобы на правовые акты, выносимые налоговым органом, и на действия должностных лиц налогового органа, а так же совершенствование правовых норм, регулирующих административный порядок урегулирования налоговых споров.
С появлением новых правил потребность в исследовании вопросов правового регулирования досудебного обжалования, актуальных как для теории налогового права, так и для правоприменительной практики, еще более возрастет. Научная работа в данном направлении является основой для совершенствования налогового законодательства. Анализ зарубежного опыта подтверждает, что развитие законодательства в данной сфере подчинено идее создания целостной, гармоничной и эффективной системы досудебного и судебного обжалования.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. 25 декабря.
2. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
4. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 32. Ст. 3824.
5. Налоговый кодкс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ // СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340.
6. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 137-ФЗ "О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования"
7. Федеральный закон от 29.11.2010 N 324-ФЗ "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 49. Ст. 6420.
8. Закон РФ от 21 марта 1991 г. N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 15. Ст. 492.
9. Приказ ФНС России от 15 февраля 2007 г. N САЭ-3-18/62@ "Об утверждении Регламента Федеральной налоговой службы" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 22.
10. Приказ ФНС РФ от 13.02.2013 № ММВ-7-9/78@Об утверждении концепции развития досудебного урегулирования налоговых споров в системе налоговых органов Российской Федерации на 2013 – 2018 годы
11. Постановление от 25 февраля 2009 г. Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда и Постановление ФАС ЦО от 26 июня 2009 г. по делу N А48-2263/08-18; Определение ВАС РФ от 29 октября 2009 г. N ВАС-13489/09 // Официально опубликовано не было. См. СПС.
12. Решение ВАС РФ от 9 апреля 2009 г. N ВАС-2199/09 // Официально опубликовано не было. См. СПС.
13. Постановление ФАС МО от 3 февраля 2009 г. N КА-А40/13073-08-2 по делу N А40-67014/07-109-274
14. Постановление ФАС ДО от 23 июля 2008 г. N Ф03-А73/08-2/1844
15. Постановление ФАС ЗСО от 7 сентября 2009 г. N Ф04-5490/2009(19421-А45-26) // Официально опубликовано не было
16. Акименко А.И. Кому писаны правила статьи 101 Налогового кодекса Российской Федерации // Финансовое право. 2006. N 2.
Алексеев С.С. Общая теория права. М.: Проспект, 2009.
17. Анохин В.С. Мировое соглашение в арбитражном процессе // Хозяйство и право. 2000. N 6.
18. Астахов С. Нормативный партизанский акт // ЭЖ-Юрист. 2009. N 31.
19. Бабкин А.И. Досудебное налоговое урегулирование: опыт и новые возможности // Налоги и налогообложение. 2008. N 8.
20. Бабкин А.И. Мировые соглашения и способы внесудебного разрешения налоговых споров // Налоговые споры: опыт России и других стран: По материалам II Междунар. науч.-практ. конф. 21 - 22 ноября 2008 / Под ред. С.Г. Пепеляева. М.: Статут, 2009.
21. Бартунаева Н.Л. Предмет доказывания по налоговым спорам, связанным с привлечением субъектов хозяйственной деятельности к ответственности / Предисл. Д.А. Фурсова. М., 2007. С. 19.
22. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник. 3-е изд., пересмотр, и доп. М.: Норма, 2008.
23.
24. Божанова Н.Г. Налоговые споры: обжалование в апелляционной инстанции // Налоги (газета). 2008. N 9.
25. Божанова Н.Г. Судебные споры с налоговой: как победить // Налоги (газета). 2007. N 15, 16.
26. Борзунова О.А. Зарубежный опыт разрешения налоговых конфликтов // Налоговые споры: теория и практика. 2005. N 7.
27. Борзунова О.А. Налоговый кодекс РФ: генезис, история принятия и тенденции совершенствования. М., 2010.
28. Борисов А.Н. Защита прав налогоплательщиков при проведении налоговых проверок. М.: Юстицинформ, 2009.
29. Борисов А.М. "Краеугольный камень" истории налогообложения // Налоги. 2009. N 2.
30. Борисова О. Налоговые споры: в суде и вне суда // ЭЖ-Юрист. 2007. N 2.
31. Борисова Е.А. Проверка судебных актов по гражданским делам. М.: Городец, 2005. С. 147.
32. Булаев С.В. Разрешаем налоговый спор во внесудебном порядке // Услуги связи: бухгалтерский учет и налогообложение. 2009. N 2.
33. Веденин В.С. Доказательства по налоговым спорам // Налоги (газета). 2008. N 20.
34. Зубарева И.Е. "Подводные камни" досудебного урегулирования налоговых споров // Ваш налоговый адвокат. 2008. N 5.
35. Зыбин А.Я. Совершенствование системы налогового администрирования в России // Финансовое право. 2009. N 4.
36. Клейн Н.И. О развитии арбитражного процессуального законодательства // Журнал российского права. 2010. N 4
37. Кравчинский Л.В., Травкина Н.А. Процедура рассмотрения апелляционной жалобы на решение налогового органа: обязательно ли участие налогоплательщика // Налоговед. 2009. N 12.Лупарев Е.Б. Налоговые споры: проблемы теории, очерк практики. Воронеж, 2006.
38. Майбуров И.А. Теория и история налогообложения: Учебник. М., 2007.
39. Миронова С.М. Механизм разрешения налоговых споров в Российской Федерации: Финансово-правовой аспект: Саратов, 2006. С. 9.
40. Миронова С.М. Пути совершенствования порядка разрешения налоговых споров в Российской Федерации // Налоги (газета). 2008. N 12.
41. Мосин Е.Ф. Налоговое администрирование в России в эпоху двух революций: замыслы, проблемы, решения // Ленинградский юридический журнал. 2007. N 9.
42. Нагорная Э.Н. Бремя доказывания в налоговых спорах. М.: Юстицинформ, 2006.
43. Нагорная Э.Н. Налоговые споры: соотношение гражданского и налогового законодательства. М.: Юстицинформ, 2004.
44. Назаров В.Н. Актуальные вопросы реализации прав налогоплательщиков при рассмотрении налоговых споров в судах // Налоги (журнал). 2008. N 1.
45. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук, Институт русского языка им. В.В. Виноградова. М.: Технология, 2007. С. 672.
46. Орахелашвили Д.Б. Понятие налоговых споров и отдельные направления их разрешения в Российской Федерации М., 2004. С. 10.
47. Особенности рассмотрения дел в арбитражном процессе: Практическое пособие / Под ред. А.А. Арифулина, И.В. Решетниковой. М.: Норма, 2005.
48. Паневина Е.В. Досудебное обжалование налогоплательщиками решений налоговых органов: с нового года - новая жизнь? // Налоговые споры: опыт России и других стран: По материалам II Междунар. науч.-практ. конф. 21 - 22 ноября 2008 г. / Под ред. С.Г. Пепеляева. М.: Статут, 2009.
49. Приходько И.А. Доступность правосудия в арбитражном и гражданском процессе: основные проблемы. СПб.: Изд-во юрид. ф-та С.-Петербургского гос. ун-та, 2005.
50. Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник. М.: Норма, 2009.
51. Рукавишникова И.В. Метод финансового права. М.: Норма: Инфра-М, 2011.
52. Староверова О.В., Эриашвили Н.Д. Налоговый процесс: Учеб. пособие для вузов / Под ред. проф. Н.М. Коршунова. М., 2004.
53. Хаванова И.А. Разрешение налоговых споров в досудебном и судебном порядке: некоторые тенденции правоприменения // Налоговые споры. Приложение "Вестник Палаты налоговых консультантов". 2010. N 4.
54. Хаванова И.А. Актуальные проблемы правовой регламентации досудебного обжалования решений налоговых органов // Налоговая политика Российской Федерации: роль и значение в преодолении последствий мирового финансового кризиса: Сб. науч. тр. М.: Финуниверситет, 2011. С. 264 - 268.
55. Шинкарюк Д.А. Досудебное разрешение налоговых споров: пути совершенствования // Налоги (журнал). 2008. N 6.
56. Щекин Д.М. О злоупотреблении правом налоговыми органами // Законы России: опыт, анализ, практика. 2008. N 3.
57. Щекин Д.М. Налоговые риски и тенденции развития налогового права. М.: Статут, 2007.
58. Юзвак М.В. Практика рассмотрения процедурных споров // Финансовое право. 2010. N 2.
59. Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в статью 48 части первой Налогового кодекса Российской Федерации и статью 122 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" // URL: http://www.duma.gov.ru/ (дата обращения: 23.06.2010).