Образовательное законодательство: теоретические и практические проблемы

ВВЕДЕНИЕ
С момента своего становления российское общество многократно обращалось к проблемам развития образования, его реформирования и модернизации. Это не является случайностью, напротив - это требование времени в условиях непростых перемен жизни страны в целом.
Правовая неурегулированность, сложившихся общественных отношений в области образования, противоречивость, заметная устарелость ряда норм законодательства об образовании приводят в конечном итоге к неэффективности государственного управления и самоуправления. Среди реально осуществляемых функций государственного управления системой современного российского образования отсутствуют такие, как стратегическое планирование и прогнозирование образования. Следствием этого является неустойчивость и несовершенство управления системой образования, которая на протяжении последних лет постоянно подвергается модернизации. В литературе констатируется и ряд иных проблем в управлении образованием в Российской Федерации .
Поскольку новые мотивы в идеологии государственного управления, обусловленные переходом к рыночным отношениям, неизбежно приводят к изменениям в юридических институтах, в терминологии, представляется необходимым определить современное соотношение понятий «управление», «регулирование», «воздействие», отразить перераспределение традиционного содержания понятий.
Проблемы, связанные государственным регулированием образования в России, рассматривались в работах отечественных ученых. Среди них интересны исследования, проведенные в рамках философских, политических, экономических, социологических, педагогических наук Ю.С. Алферьевым, С.И. Барзиловым, Б.С. Гершунским, Э. Д. Днепровым, Е.И. Ерошиным, В.М. Жураковским, Г.И. Ильиным, Л.П. Куратовым, С.В. Куровым, М.В. Рыжаковы, Ю.Г. Гагур, В.М. Филипповым и др.
История проблемы взаимоотношения государства и образования нашла свое отражение в работах Е.Н. Богачева, А.И. Иванова, Е.В. Князева, П.К. Милсонова, А.Я. Савельева, В.М. Соловьева, А.А. Тарасова, Г.И. Щетинина и др.
Не остались в стороне от исследования различных сторон государственно-правового регулирования образования ученые- юристы Е.Б. Баянов, С.В. Баранова, Н.С. Барабашева, ИЛ. Бачило, С.Н. Братановский, П.М. Видавский, Е. И. Войченко, В.Л. Гойхман, Г. А. Дорохова, Л. А. Дольникова, В.Н. Зенков, Е.М. Ковешников, О.Н. Смолин, В.М. Сырых, В.И. Шабайлов, В. И. Шкатулла и др.
Их выводы и рекомендации оказали положительное влияние на совершенствование законодательства об образовании и практику его реализации: они послужили также базой для дальнейших теоретических исследований, в том числе некоторых заключений и предложений.
Вместе с тем, для решения теоретических и практических задач, связанных с проблемами государственного управления образованием, необходимы дальнейшие исследования. Это обусловлено рядом причин.
Во-первых, ряд работ, посвященных анализу рассматриваемой проблемы (И.Л. Бачило, Г.А. Дорохова, Л.А. Дольникова, Г.С. Сапаргалиев, В.И. Шабайлов и др.), были написаны и изданы в других политических и социально-экономических условиях, а потому в них не нашли отражения многие новые аспекты административноправового регулирования.
Во-вторых, появившиеся в последние годы работы ученых- административистов (М.В. Артюхов, С.В. Баранова, А.С. Ермакова, Д.Н. Ермаченко, А.А. Меншиков, О.А. Рекрут, Н.Ф. Тучков, В.В. Штыков), хотя и затрагивают управленческие аспекты образования в стране (среднее общее образование, высшее профессиональное образование, разграничение полномочий органов исполнительной власти в области образования, системную организацию и др.), не дают целостного представления о роли административно-правового регулирования в указанной сфере человеческой жизнедеятельности. Отсутствует единая концептуальная модель, которая включала бы в себя в дидактическом единстве соотношение таких феноменов, как право, управление, образование.
Объектом исследования являются отношения в системе управления образованием, ее административно-правовая природа и особенности нормативно-правового регулирования.
Предметом исследования являются конституционно-правовые законодательные основы, регулирующие вопросы организации деятельности органов управления системой образования.
Задачи исследования:
1. Рассмотреть понятие «образовательное законодательство», система законодательства об образовании, образовательное право.
2. Изучить развитие законодательства об образовании в Российской Федерации.
3. Выделить конституционные основы законодательства об образовании.
4. Провести анализ положений Федерального закона об образовании и других нормативных правовых актов, составляющих образовательное законодательство.
5. Рассмотреть систематизацию образовательного законодательства и проблемы.
6. Изучить тенденции и проблемы образовательного законодательства.
Нормативно-правовую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Гражданский, Трудовой, Административный Кодексы. Концепция модернизации российского образования на период до 2010, Закон российской Федерации «Об образовании», Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», Национальная доктрина образования в Российской Федерации до 2025 года, иные нормативные акты образовательного законодательства, нормативно-правовые акты субъектов РФ, правовые акты органов местного самоуправления законодательство СССР, международные правовые акты в области образования.
Практическая значимость исследования состоит в том, что проведенный анализ позволил определить проблемы правового регулирования государственного управления, устранение которых призвано способствовать формированию системы непрерывного общего среднего и среднего и высшего профессионального образования.
 

ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 2
ГЛАВА 1. ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ И ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ 6
1.1. Понятие «образовательное законодательство», система законодательства об образовании, образовательное законодательство 6
1.2. Развитие законодательства об образовании в Российской Федерации 13
ГЛАВА 2.ХАРАКТЕРИСТИКА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОБРАЗОВАНИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 23
2.1. Конституционные основы законодательства об образовании 23
2.2. Анализ положений Федерального закона об образовании и других нормативных законодательных актов, составляющих образовательное законодательство 27
2.3. Образовательное законодательство субъектов Российской Федерации 33
2.4. Систематизация образовательного законодательства и проблемы его кодификации 39
ГЛАВА 3. ТЕНДЕНЦИИ И ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА 45
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 52
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 55


 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Образовательное законодательство - совокупность законодательных актов, которые регулируют отношения в образовательных учреждениях, в области индивидуальной педагогической деятельности, между учебными заведениями и органами управления образованием, образовательными учреждениями и обучающимися.
Реализуя свое конституционное право на получение образования, гражданин становится участником общественных отношений, которые устанавливаются между различными субъектами образования - административных.
Основные периоды образовательной политики и образовательного законодательства в постсоветской России:
1984-1991 гг.: реформы образования в рамках реформирования страны.
- 1992-1995 гг. В качестве границ периода предлагается рассматривать, с одной стороны, переход от образовательной системы СССР к аналогичной системе РФ, действующей к тому же в рыночно-капиталистических условиях, а, с другой стороны - вступление в силу в январе 1996 г. второй редакции Закона РФ «Об образовании».
- 1996 г. - осень 1998 г.
- Осень 1998 г. - март 2004 г.
- Весна 2004 г. - август 2013 г.: контрреформирование образования вообще и образовательного законодательства, в особенности.
- 1 сентября 2013 г. - по настоящее время.
В Законе об образовании 2012 г. (ст. 4) воспроизводится состав понятия «законодательство об образовании», закреплявшийся в Законе 1992 г.: «Отношения в сфере образования регулируются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, а также другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, содержащими нормы, регулирующие отношения в сфере образования.
В законе видна попытка создать условия для более эффективного и качественного обеспечения кадрами инновационных предприятий, полноценного образования для каждого, духовного и нравственного воспитания молодых граждан России.
В законе затронуты все структуры российского общества.
Наиболее важным основанием для разработки данного закона стал явно обозначившийся разрыв между потребностями образовательной практики и ее законодательным обеспечением, обусловленный динамичным развитием и процессом модернизации системы образования. В обществе происходит изменение взглядов на российскую систему образования. Необходима ее адаптация к рыночным условиям. В будущем она должна будет войти в мировую систему образования. Отечественный бизнес заинтересован в высококвалифицированных кадрах, обладающих современными знаниями.
В настоящее время контроль органов государственной власти субъектов федерации за реализацией государственных стандартов осуществляется зачастую неэффективно, отсутствуют необходимые механизмы влияния на руководителей образовательных учреждений.
Требуются четкие правовые нормы, регламентирующие механизмы воздействия на негосударственные образовательные учреждения и образовательные учреждения со смешанной формой организации образовательного процесса (бюджетной и договорной, из которых последняя уже достигает 50-60%).
При реформировании структуры управления и образовательного законодательства следует учесть положительный опыт отечественный и мировой опыт нормативно-правового регулирования образования, объединив ученых с различными концепциями централизованных и либеральных форм и методов управления, для сочетания принципов свободы и субсидиарности (принципа поддержки), переосмыслить понимание взаимоотношения общества и государства с учетом изменившихся социально-политических и экономических реалий сегодняшнего дня.
Постоянный мониторинг правоприменительных практик дает большое подспорье и Министерству образования и науки РФ.
Чаще всего в регионах вынуждены не заглядывать в будущее, а закреплять сложившуюся систему отношений. Это очень хорошо видно на примере норм финансирования образования в регионах – зачастую нормой становится цифра, работающая не на повышение зарплаты или на другие положительные изменения, а отражающая возможности, которые есть у региона.
Помимо федерального закона, важным стратегическим документом в сфере образования является государственная программа развития образования. Она определяет те, шаги, которые необходимо сделать, чтобы обеспечить его качество. Одним из таких шагов можно считать повышение уровня зарплат педагогов, поскольку предполагается, что оно должно быть связано с повышением эффективности работы педагога.
В области инклюзивного образования вообще много проблем, и многие из них так или иначе упираются не в отсутствие норм, а в проблемы финансирования. Справляться со всеми этими трудностями школе приходится еще и в условиях процессов оптимизации.
В Законе «Об образовании в РФ» по каждому из уровней образования еще можно найти слабые места. Ряд других статей закона нуждается в дополнениях и поправках. Так, сегодня согласно ст. 65 родительская плата за присмотр и уход в дошкольных образовательных организациях устанавливается властями субъектов, и это нередко бьет по карману родителей из сельской местности. Вероятно, стоит подумать о переводе полномочий такого характера на уровень муниципального образования.
Проблемы у закона есть не только в содержании, но и в понятийном аппарате. Например разное описание в законе различные финансовые механизмы, наблюдается расхождение понятий с теми, что уже закреплены, например, в Бюджетном кодексе.
Сегодня серьезнейшей проблемой стала нарастающая бюрократизация. Вновь проявляется то, что разворачивалось в образовании в конце 80-х годов прошлого века. Учителя до сих пор тонут в отчетах и, несмотря на все обещания, продолжают получать запрос за запросом. В то же время вышестоящие организации не считают своим долгом ответить, куда идет собранная информация. А наладить механизм общественно-государственного управления образованием в условиях нарушенной обратной связи невозможно.
Еще одна проблема: закон об образовании новый нюанс открыл – в нем не оказалось статьи, регулирующей отношения музеев и студентов, а именно, оговаривающей льготы при посещении студентами учреждений культурного наследия. Как оказалось, в законе об образовании и не должно быть такой статьи – этим вопросом занимается Министерство культуры, и законодательство по культуре определяет правила посещения музеев, где установлены специальные расценки для учащихся высших учебных заведений. С одной стороны, льготы никто не отменял, но с другой стороны, почему-то в некоторые музеи, куда студенты могли попасть бесплатно, теперь можно пройти только за деньги.
В закон об образовании внес и такое новшество: сиротам не будет предоставлена возможность поступить в высшее учебное заведение без конкурсов и испытаний, как было раньше. Теперь для сирот будут организованы бесплатные подготовительные курсы, на которых учащиеся будут получать стипендию. Для тех, кто успешно закончил школу и имеет высокие результаты ЕГЭ, организовано поступление по итогам школьного экзамена. При этом сироты всё также будут иметь преимущество при поступлении в ВУЗ. По мнению чиновников, подобная формы льготы более приемлема для абитуриентов.
Ожидается согласованная, без сбоев и накладок работа всех элементов системы образования. Что касается «рекомендаций», то это означает, что образовательные учреждения и власти регионов могут самостоятельно определять программу действий. Вот только такая свобода выбора относительна и будет доступна единицам из тысячи.
И так закон «Об образовании в РФ» показал, что сегодня, несмотря на то, что улучшения в сфере образования признаются единой государственной задачей, налицо существенные различия в возможностях ее реализации в регионах. Это приобретает все более угрожающие масштабы, поскольку право на образование все чаще ставится в прямую зависимость от условий региона, в котором проживает обучающийся. А это противоречит положениям закона, обещающего обеспечение права на образование всем и каждому и не допускающего дискриминации в данной сфере.
 

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. //Российская газета, 25.12.1993.
2. Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г. (утв. Распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2001г. № 1756-р //Бюллетень Министерства образования РФ. Высшее и среднее профессиональное образование. 2002, № 2.
3. Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г.: утверждена распоряжением Правительства РФ от 29.12.2001 №1756-р // Документы и материалы Правительства Российской Федерации. - М., 2003. - С.267.
4. Концепция федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 годы была утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 03.09.2005 г. № 1340-р // СЗ РФ. - 30.01.2006. - № 5. - Ст.589.
5. Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ (ред. от 02.03.2016) "Об образовании в Российской Федерации"////Система «Консультант-Плюс».
6. Федеральный конституционный закон от 17.12 1997 № 2 ФКЗ «О правительстве Российской Федерации» (с изменениями от 31 декабря 1997 г.,3 ноября 2004 г.) //СЗ РФ, 1997, № 51, ст. 5712; СЗ РФ, 1998, №1, ст. 1; СЗ РФ, 1996, № 5, ст. 410.
7. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 09.03.2016) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"//Система «Консультант-Плюс».
8. Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации (Минобрнауки России) от 24 марта 2010 г. № 209 "О порядке аттестации педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений" - http://www.rg.ru/2010/05/14/attestacia-dok.html
9. Проект Закона РФ «О негосударственном образовании в Российской Федерации // Учительская газета, 1995, № 7.
10. Проект Федерального закона «О дополнительном образовании» № 97091427 //Система «Консультант-Плюс».
11. О нормативно-правовых основах и сущностных признаках сетевой формы реализации образовательных программ / Г. И. Ибрагимов, Е. М. Ибрагимова. - (Образовательное право) // Право и образование. - 2015. - № 10. - С. 14-18.
12. Об утверждении Порядка проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам высшего образования - программам бакалавриата, программам специалитета и программам магистратуры : приказ Минобрнауки РФ от 29 июня 2015 г., № 636 / Российская Федерация, Министерство образования и науки : Порядок проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам высшего образования - программам бакалавриата, программам специалитета и программам магистратуры // Бюллетень Министерства образования и науки РФ. - 2015. - № 10. - С. 25-39.
13. Антипов А.А. Перспективы совершенствования образовательного права // Т-СОММ: Телекоммуникации и транспорт. - 2014. - Т. 8, № 7. - С. 3-6.
14. Балыхин Г.А. Система образования в Российской Федерации: финансовое, организационное и нормативно-правовое обеспечение //Экономика и образование. 2011. № 2(3). С. 5-14.
15. Беспально Б.П. Педагогика и прогрессивные технологии обучения. - М.: Прогресс, 2010. - 165 с.
16. Блинов А.О. Модернизация образования как условие развития образования // Образование и право. - М.: Юркомпани, 2014. - № 3. - С. 68-80.
17. Бондаревский А.Е. Право на образование: сущность и принципы // Право и культура. - М., 2013. - С. 275-279.
18. Бурлакова И. И. Управление качеством образования как объект правового регулирования // Право и образование. 2010. № 2. С. 18-23.
19. Васильев А.В. Теория права и государства. - М.: Юристъ, 2011. - 249 с.
20. Венгеров А.Б. Теория государства и права. - М.: Юриспруденция, 2009.-528 с.
21. Волков Ю.Г., Мостовая И.В. Социология. М.: Гардарики, 2010. - 524 с.
22. Всемирный доклад по образованию. 1995 год. - М.: Юнеско: ООО "Магистр пресс", 2012. - 192 с.
23. Гершунский Б.С. Философия образования. - М.: Просвещение, 2011.-254 с.
24. Гражданское право / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. - Т. 1.-М.: Юрист, 2011. - 383 с.
25. Дорохова Г. А. Законодательство о народном образовании (теоретические проблемы совершенствования) /Отв. ред. И. Л. Бачило. М.: Наука, 1985. — 157 с.
26. Доктрины в образовательном законодательстве : отечественный и зарубежный опыт / А. А. Кирилловых. - (Образовательное право) // Право и образование. - 2015. - № 10. - С. 4-13. - Библиогр.: с. 12-13
27. Кан-Калик В.А. Учителю о педагогическом общении. - М.: Просвещение, 2011. - 237 с.
28. Кодекс Российской Федерации об образовании. Общая часть. Проект. М.,2003.
29. Комаров С.А. Общая теория государство и права: Курс лекций. Издание 2-е, исправленное и дополненное - М.: Манускрипт, 2010. - 314 с.
30. Крукнов Ю. Новое российское образование: время созидать: необходимо реализовать образовательное право каждого российского ребенка // Народное образование. - 2012. - № 8. - С. 13-26.
31. Лазарев В.В., Липень СВ. Теория государства и права. - М.: Спарк, 2010.-511 с.
32. Малько А.В. Теория государства и права. - М.: Юристь, 2011. - 304 с.
33. Место конституционного права на образование в системе основных прав и свобод личности / В. А. Юбко. - (Образовательное право) // Право и образование. - 2015. - № 10. - С. 25-34.
34. Несостоятельное государство и несостоятельность государственного управления / И. В. Понкин. - (Научные сообщения) // Право и образование. - 2015. - № 9. - С. 118-131.
35. Общая теория права / Под ред. А.С. Пиголкина. - М.: MГУ, 2009.-393 с.
36. Озеров В.В. Правовые основы образования в РФ // Право и образование.-2011.-№ 3.-С. 157-159.
37. Оливера К.Э. К теории сравнительной педагогики // Перспективы. - 2011.-№2.-С. 23.
38. Основные положения Концепции Кодекса Российской Федерации об образовании. Общая часть. /Под ред. В.М. Сырых, Ю.А. Кудрявцева. М., 2001.
39. Отраслевое законодательство и правовое регулирование : на очередном витке реформ. - (Острая тема) // Университетская книга. - 2015. - № 11. - С. 28-32
40. Погребняк Л. П. Правовой статус участников образовательных отношений : учебнометодическое пособие. - М. : Пед. о-во России, 2013. - 143 с.
41. Постановление Правительства РФ от 4.10. 2000 № 751 «О национальной доктрине образования в Российской Федерации, охватывающая период до 2025 года» / СЗ РФ. 2000. № 41. Ст. 4089.
42. Правовое регулирование образовательной деятельности / Под ред. В.М. - Сырых. М.: Юстицинформ, 2010. - 261 с.
43. Профессиональное развитие личности и образование / Е. Ю. Новикова. - (Современное образование) // Право и образование. - 2015. - № 9. - С. 40-49.
44. Реформа образования в России и государственная политика в сфере образования (исходные позиции, цели, принципы, этапы реализации) //Вестник образования, 1992, № 10.
45. Рынок образовательных ресурсов: в поисках возможностей консолидации / Натела Нодарьевна Квелидзе-Кузнецова, Светлана Александровна Морозова. - (Выставки. Конференции. Ярмарки) // Университетская книга. - 2015. - № 11. - С. 34-35
46. Сафонов, Д.А. Основы российского права [Текст]: учеб. пособие для студентов исторических факультетов по курсу «Обществознание» / Д.А. Сафонов. - Оренбург: изд-во ОГПУ, 2014. - 195 с. (в соавт. с С.В. Джунджузовым, А.Д. Камзиной, Ю.О. Куренковой, Е.В. Пахомовой). [электронный ресурс] http://rucont.ru/efd/277717
47. Селезнева Н.А. Качество высшего образования как объект системного исследования. - М.: Новый учебник, 2011. - 476 с.
48. Сластенин В.А., Исаев И.Ф. и др. Педагогика. - М.: Академия, 2000. - 567 с.
49. Словарь-справочник понятий научной сферы и сферы образования. - Ч. 2. - М.: Издательство Гос. Думы, 2012. - 272 с.
50. Собянин С. С. Правовые основы социального развития субъектов Федерации //Журнал российского права. - 2005. - №12. - С.43-52.
51. Советское трудовое право / Под ред. А.С. Пашкова, О.В. Симонова. -М.: МГУ, 2011. - 576 с.
52. Старилов Ю.А. Административное право. В трех книгах. - Воронеж: Воронеже, ун-т, 2011. - 319 с.
53. Стеблецова Н.Н. Общественное самоуправление в образовательных учреждениях: состояние и тенденции развития // Образование и общество. 2013. № 2 (79). С. 35-39.
54. Стратегия социально-экономического развития РФ на долгосрочную перспективу до 2025 года» (раздел «Модернизация образования») и др.
55. Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. - М.: Готика, 2012. - 400 с.
56. Сырых В.М. Логические основания общей теории права. - Т. 1. - М.: Юстицинформ, 2010. - 703 с.
57. Сырых В.М. Теория государства и права. - М.: Юстицинформ, 2004. - 703 с.
58. Ткаченко Ю.Г. Методологические вопросы теории правоотоношений. - М.: Юрид. лит., 2009. - 176 с.
59. Управление интернационализацией образования на институциональном уровне / П. Н. Осипов, Ю. Н. Зиятдинова, А. В. Горновская. - (Образовательное право) // Право и образование. - 2015. - № 9. - С. 4-14
60. Федорова М. Ю. Нормативно-правовое обеспечение образования : учебное пособие для студентов учреждений высшего профессионального образования. - 4-е изд., испр.. - М. : Академия, 2013. - 173 с.
61. Чепурнова Н.М. Правовое обеспечение инновационных процессов в сфере высшего профессионального образования в Российской Федерации / Н.М. Чепурнова, С.А. Кочерга. - М. : Юнити-Дана, 2012. - 184 с. - (Научные издания для юристов). - ISBN 978-5-238-01726-6 ; То же [Электронный ресурс]. - URL: http://biblioclub.ru/index.php?page=book&id=116649
62. Черданцев А.Ф. Теория государства и права. - М.: Юрайт-М, 2010.-432 с.
63. Шереги Э.Ф., Харчева В.Т., Сериков В.В. Социология образования: прикладной аспект. - М.: Юрист, 2010. - 301 с.
64. Шершеневич Г.Ф. Гражданское право. - Тула: Автограф, 2011. - 719 с.
65. Шкалулла В.И. Правоведение: учеб. пособие для студ. неюрид. ф-тов вузов / В.И. Шкатулла, В.В. Шкатулла, М.В. Сытинская. - 9-е изд., стер. - М.: Академия, 2010. - 528с.
66. Шкарлупина Г.Д. Образование в ожидании реформы законодательства.// Право и образование, №3, 2006, С.27-38.
67. Шкатулла В.И. Основы права: учеб. для учреждений нач. проф.образования / В.И. Шкатулла. - 6-е изд., испр. И доп. - М.: Академия, 2008. - 288с.
68. Энциклопедия профессионального образования. - М.: Прогресс, 2009.-682 с.