Регулирование представительства интересов публично-правовых образований по делам о возмещении вреда

Актуальность темы настоящего исследования обусловлена тем, что представительство широко распространено в различных отраслях права. Пред-ставительство исследуется в рамках отраслевых юридических наук (граждан-ско-правовое и гражданско-процессуальное представительство, налоговое представительство, представительство в арбитражном процессе и т.д.). При этом в теории нередко констатируются межотраслевые признаки института представительства . Правовая природа представительства является одним из самых дискуссионных вопросов цивилистики, до сих пор не нашедших своего полного логического завершения . «… В свете последних изменений в эконо-мической, социальной и правовой жизни России и в связи с возрастанием роли гражданского права в регулировании соответствующих отношений растёт роль и института представительства… Представительство не является неизменным, а, наоборот, в силу действия объективных факторов подвергается постоянному изменению. С принятием части первой Гражданского кодекса Российской Фе-дерации роль представительства в гражданском праве усилилась. При этом данный кодифицированный акт, не меняя сущности представительства, в юри-дический арсенал ввёл ряд новелл и понятий, что служит объективным под-тверждением значимости в настоящее время данного института…» .
Развитие представительства в современных условиях требует эффектив-ного правового механизма, обеспечивающего четкость и полноту его регулиро-вания. Вместе с тем, как отмечают современные исследователи , в гражданском законодательстве о представительстве существуют определенные пробелы и противоречия, что усложняет его практическое применение. Кроме того, общее развитие цивилистической науки предопределяет необходимость в уточнении и систематизации имеющихся теоретических положений о представительстве. Так, несмотря на значительное число трудов, в которых рассматриваются те или иные аспекты представительства, до сих пор нет единства подходов отно-сительно понятия представительства; большое количество вопросов вызывает определение юридической сущности представительства, его места в системе институтов гражданского права.
Определенными особенностями (причем, порой весьма существенными) обладает представительство интересов публично-правовых образований (госу-дарства и муниципальных образований) в отношениях по возмещению вреда, причиненного органами указанных публично-правовых образований и их долж-ностными лицами (сотрудниками).
Сложность отношений по возмещению вреда, причиненного публично-правовыми образованиями, заключается в том, что здесь сталкиваются частные и публичные интересы. Следовательно, соответствующие нормы права должны обеспечивать приемлемый в данных условиях компромисс этих интересов, а за-конодатель – определить и последовательно проводить систему приоритетов, исходя из общих конституционных принципов.
В настоящее время неоднозначными являются позиции высших судебных органов – Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации – по вопросам применения норм гражданского и бюджетного законодательства к имущественной ответственности Российской Федерации за вред, причиненный ее органами и должностными лицами. Сло-жившуюся ситуацию нельзя признать допустимой, поскольку речь идет о защи-те нарушенных прав граждан и юридических лиц .
В настоящее время вопросы правового регулирования представительства интересов публично-правовых образований в отношениях по возмещению вре-да исследованы на недостаточном уровне.
Изложенное свидетельствует о необходимости проведения комплексного и объективного анализа проблем правового регулирования представительства интересов публично-правовых образований в отношениях по возмещению вре-да, причиненного незаконной деятельностью правоохранительных органов и их должностных лиц.
В своей совокупности круг обозначенных проблемных ситуаций, тре-бующих разрешения, и обусловливает не только актуальность, но и выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Вопросы правового регулирова-ния отношений по возмещению вреда, причиненного незаконной деятельно-стью правоохранительных органов и их должностных лиц освещались как в монографических исследованиях, так фрагментально, в ходе исследования иных юридических проблем. Среди авторов, уделивших внимание этой про-блеме, следует назвать М.М. Агаркова, В.А. Азарова, А.П. Акимова, О.Н. Алдошина, С.С. Алексеева, Т.А. Алмазову, Ю.Н. Андреева, Б.Т. Безлепкина, А.М. Белякову, Л.В. Бойцову, С.Н. Братуся, В.Г. Голубцова, В.М. Деревяго, С.Е. Донцова, И.Л. Ивачева, Т.И. Илларионову, Ю.Х. Калмыкова, Н.И. Капинуса, А.П. Кирчака, А.А. Коваленко, Д.Л. Комягина, Н.С. Малеина, М.Я. Маринину, М.Г. Маркову, Г.К. Матвеева, Т.М. Медведеву, О.В. Михайленко, Л.К. Острикову, А.А. Пантелееву, О.В. Пантелишину, Л.А. Прокудину, С.Ю. Рипинского, В.А. Рясенцева, А.П. Сергеева, Н.Р. Скобычкину, В.Т. Смирнова, А.А. Собчак, С.В. Супрун, Е.А. Суханова, В.А. Тархова, Ю.К. Толстого, Е.А. Флейшиц, С.Б. Цветкова, Е.П. Чорновол, К.Б. Ярошенко, и др.
Признавая теоретическую значимость исследований указанных авторов, отметим, что они пока еще не привели к формированию целостного научного представления о юридической сущности представительства интересов публич-но-правовых образований в отношениях по возмещению вреда, причиненного незаконной деятельностью правоохранительных органов и их должностных лиц.
Цель исследования заключается в формулировании теоретических вы-водов и разработке научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию законодательства Российской Федерации в области правового регулирования представительства интересов публично-правовых образований в отношениях по возмещению вреда, причиненного незаконной деятельностью правоохрани-тельных органов и их должностных лиц, а также определении путей повышения эффективности правового регулирования данной сферы отношений.
Достижение поставленной цели возможно путем последовательного ре-шения следующих взаимосвязанных задач:
1. Проведение анализа становления и развития правоотношений, связан-ных с представительством, в отечественном гражданском праве;
2. Исследование особенностей представительства интересов публично-правовых образований;
3. Анализ правового регулирования отношений по возмещению вреда, причиненного незаконной деятельностью государственных органов и их долж-ностных лиц;
4. Изучение теоретических подходов к определению казны публично-правового образования;
5. Анализ оснований и условий гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный незаконной деятельностью правоохранительных органов и должностных лиц;
6. Проведение анализа судебной практики по вопросу определения над-лежащего ответчика при рассмотрении гражданских дел о возмещении вреда, причиненного незаконной деятельностью правоохранительных органов
7. Разработка предложений по совершенствованию законодательства в сфере представительства интересов публично-правовых образований в отно-шениях по возмещению вреда.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возни-кающие при представительстве интересов публично-правовых образований по делам возмещении вреда, причиненного незаконной деятельностью правоохра-нительных органов и их должностных лиц.
Предмет исследования составляют нормы действующего законодатель-ства и теоретические положения доктрины гражданского права, на которых ос-новано нормативно-правовое регулирование представительства интересов пуб-лично-правовых образований в отношениях по возмещению вреда, причинен-ного незаконной деятельностью правоохранительных органов и их должност-ных лиц, а также экономические, социальные и пра¬вовые процессы, состав-ляющие данные отношения.
/////////

Введение
1. Общая характеристика правового института представительства
1.1. Становление и развитие правоотношений, связанных с представительством, в отечественном гражданском праве
1.2. Особенности представительства интересов публично-правовых образований
2. Правовое регулирование отношений по возмещению вреда, причиненного незаконной деятельностью государственных органов
и их должностных лиц
2.1. Теоретические подходы к определению казны публично-правового образования
2.2. Основания и условия гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный незаконной деятельностью правоохранительных органов и должностных лиц
3. Проблемы правовой регламентации представительства интересов публично-правовых образований по делам о возмещении вреда, причиненного незаконной деятельностью правоохранительных органов 110
3.1. Проблемы определения ответчиков по искам о возмещении вреда, причиненного незаконной деятельностью правоохранительных органов
3.2. Анализ судебной практики по вопросу определения надлежащего ответчика
3.3. Предложения по совершенствованию законодательства
Заключение
Библиография

Научная новизна исследования заключается в том, что в работе прове-дено нетрадиционное комплексное монографическое исследование проблем, возникающих при осуществлении представительства интересов публично-правовых образований в отношениях по возмещению вреда, причиненного не-законной деятельностью правоохранительных органов и их должностных лиц на основе действующего законодательства и судебной практики.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в диссертации выводы и положения могут быть ис-пользованы в целях дальнейшего развития гражданско-правовой науки, а также при совершенствовании действующего законодательства и других нормативно-правовых актов в сфере правовой регламентации представительства интересов публично-правовых образований в отношениях по возмещению вреда.
Теоретические положения, выводы и рекомендации могут быть использо-ваны:
- в практической деятельности сотрудников правоохранительных и пра-воприменительных органов;
- в учебном процессе по дисциплине «Гражданское право».
Определенной новизной обладают положения, выносимые на защи-ту:
1) Под представительством предлагается понимать правоотношение, воз-никающее на основании доверенности, указании закона либо акте уполномо-ченного на то органа публичной власти, которое содержит субъективное право одного лица (представителя) совершать направленные на возникновение, изме-нение, прекращение прав и обязанностей представляемого юридические дейст-вия от имени другого лица (представляемого) по отношению к третьим лицам, и нести ответственность за эти действия перед представляемым. При этом су-дебное представительство следует рассматривать как одну из разновидностей общегражданского представительства, поскольку представительство является сложным межотраслевым институтом.
2) Диссертант солидарен с высказанным в литературе мнением, в отно-шении наличия особой формы представительства государства в гражданском обороте, характеризующейся множественностью лиц, выступающих от его имени, причем эту множественность представителей можно разделить на: 1) лиц, которые представляют интересы государства непосредственно в граждан-ском обороте, и 2) лиц, которые уполномочены выступать в суде от его имени в качестве ответчиков. В связи с изложенным на практике часто возникает во-прос об определении лица, которое не только вправе представлять интересы то-го или иного конкретного публично-правового образования в гражданском обороте, но и способно фактически нести ответственность, то есть реально ис-полнить судебное решение. Складывается такая ситуация, не свойственная гражданско-правовому институту представительства, когда один из субъектов гражданского права – государство – в силу ряда причин признается правонару-шителем, а лицо, чьи права нарушены, не может напрямую обратиться к дан-ному субъекту и вынуждено искать уполномоченного представителя (соответ-ствующий орган или лицо), чтобы к нему предъявить соответствующие требо-вания.
3) Правовой режим, в рамках которого функционирует часть казны пуб-лично-правовых образований, (бюджет), регламентируется нормами как част-ного (гражданского), так и публичного (бюджетного) законодательства. Из это-го следует необходимость учитывать при применении гражданско-правовых норм существующие особенности публично-правовых субъектов, установлен-ные бюджетным законодательством, а при формировании и исполнении бюд-жета – наличие у публичных субъектов гражданских прав и обязанностей. Не-смотря на то, что имущественная ответственность государства за неправомер-ные действия (бездействия) правоохранительных органов наступает в результа-те нарушения государственными органами (и их должностными лицами) норм публичного законодательства, предусматривающих обязанности государствен-ных органов и должностных лиц, она носит гражданско-правовой характер.
4) По мнению диссертанта, общим правилом должно стать разграничение лица, осуществляющего защиту интересов публично-правового образование в суде, от лица, исполняющего судебное решение. Защиту интересов публично-правового образование в суде осуществляет непосредственно государственный орган, действия которого рассматриваются как незаконные (т.е. непосредствен-ный причинитель вреда). Исполнение судебного решения должно быть возло-жено на орган, организационно и функционально независимый от непосредст-венного причинителя вреда.
5) Диссертантом предложено внести изменения в п. 1 ст. 1070 ГК РФ. Предлагаемая редакция указанной нормы выглядит следующим образом:
«Статья 1070. Ответственность за вред, причиненный незаконными дей-ствиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда
1. Вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного примене-ния в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невы-езде, незаконного привлечения к административной ответственности в виде ад-министративного ареста, а также вред, причиненный юридическому лицу в ре-зультате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности, возмещается Российской Федерацией, а в случаях, предусмотренных законом, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет соответствующей казны в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда».
В приведенной редакции указывается, что вред возмещается Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием за счет соответ-ствующей казны, без лишних «завуалированных» формулировок, как это имеет место в действующей редакции п. 1 ст. 1070 ГК РФ.
6) По мнению диссертанта, ст. 1071 ГК РФ тоже требует внесения изме-нений. Указанную норму следует изложить в следующей редакции:
«Статья 1071. Органы и лица, выступающие от имени Российской Феде-рации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования при воз-мещении вреда за счет соответствующей казны
1. В случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет соответствующей казны, в суде от их имени выступают органы, незаконными действиями (бездействием) сотрудников которых был причинен вред.
2. Возмещение вреда за счет казны Российской Федерации, субъекта Рос-сийской Федерации, муниципального образования осуществляется соответст-вующим финансовым органом, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 на-стоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган или юридиче-ское лицо».
Представляется, что предлагаемая редакция ст. 1071 ГК РФ позволит смягчить продолжающий уже длительное врем споре о статусе казны (субъект либо объект), переведя его из практического в более спокойное научное русло.
7) Судебная и арбитражная практика последних лет свидетельствуют о разнообразном подходе судов общей юрисдикции и арбитражных судов к во-просам определения представителя ответчика по делам данной категории (по основаниям и в порядке ст. 1069 ГК РФ) с учетом требований бюджетного за-конодательства. Если арбитражными судами данный вопрос решается наиболее прогрессивно и у них сложился однообразный подход к определению ответчи-ка, который не вызывает споров, то в судах общей юрисдикции существуют оп-ределенные проблемы решения данного вопроса. Как видно, у арбитражных судов и у судов общей юрисдикции сформировалось два противоположных подхода к решению вопроса о надлежащем ответчике по исследуемой катего-рии гражданско-правовых споров: соответственно, применять или не применять нормы бюджетного законодательства. Такое расхождение мнений разных су-дебных ведомств по одному и тому же вопросу не способствует стабильности судебной практики. Складывается недопустимая ситуация, когда на едином правовом пространстве один и тот же закон применяется совершенно по-разному арбитражными судами и судами общей юрисдикции. Диссертант под-держивает высказанную в литературе точку зрения, в соответствии с которой при единообразном применении судами норм законодательства финансовые ор-ганы выступали бы в качестве представителя Российской Федерации только в том случае, если вред причинен незаконными действиями состоящих в их шта-те должностных лиц либо в результате издания ими незаконных актов.

175 наименований