Антикоррупционная экспертиза российского законодательства: деградация института

Введение


Проблема исследования антикоррупционной экспертизы в рамках недейственности данного института в современных условиях была выбрана не случайно.
Актуальность обращения к данной проблеме обусловлена как ролью институтов антикоррупционного противодействия в современном обществе и государстве, так и поиску новых путей и способов борьбы с коррупцией.
На сегодняшний день стоит констатировать, что противодействие коррупции имеет как нормативно-правовую, так и институциональную основу. На сегодняшний день, принята масса законодательных актов, регулирующих вопросы противодействия коррупции. Противодействию коррупции придан государственный масштаб. Институциональная основа противодействия коррупции также достаточно развита и совершенствуется. Так, в частности 3 декабря 2013 г. В.В.Путиным подписан Указ, направленный на создание нового институционального образования противодействия коррупции, фактически органа при Президенте .
При всем при этом, уровень коррупции в России по сравнению с зарубежными странами снижается достаточно слабо, чему свидетельство динамика преступлений за взяточничество.
Так, например, за последние пять лет наблюдается следующая динамика, в 2008 г. количество преступлений за взяточничество составило 12 512, в 2009 – 13 141, в 2010 г. – 12 012, в 2011 г. – 10 952, в 2012 г. - 9 758 . Снижение достаточно незначительное и не глобальное. При этом, анализ данных только за январь – октябрь 2013 г. показывает, что уже зарегистрировано 10 162 преступления , что показывает по сравнению с 2012 г. уже положительную динамику роста. В многомиллионной стране в 2012 г. в день зафиксировано в среднем 26 преступлений. Безусловно, что официальная статистика не фиксирует латентный уровень коррупционной преступности. При этом в 2012 г. стали фиксироваться преступления за посредничество во взяточничество, которые в 2013 г. также имеют положительную динамику роста. В 2012 г. количество зарегистрированных преступлений за взяточничество составило 399 преступлений, а за январь – октябрь 2013 г. – уже 548 .
Таким образом, даже при существующей нормативной и институциональной основе противодействия коррупции, уровень коррупции мало снижается. В связи с чем, актуальным и значимым является обращение к новым способам и средствам противодействия коррупции. Одним из таких институтов явился институт антикоррупционной экспертизы ( далее АЭ).
На сегодняшний день, уже можно результировать определенные итоги от использования данного института в российской практике.
АЭ создала механизм противодействия коррупции на стадии лоббирования интересов, в том числе и коррупционных групп. Однако стоит признать, что на сегодняшний день АЭ как институт деградирует. АЭ существует в формальном виде, есть нормативные акты, которые регламентируют ее проведение. Но на деле, когда она проводится (если проводится), то по результатам проверки, из законопроектов и прочих документов коррупционная составляющая не исчезает, т.е. экспертиза эта не выполняет положенную ей функцию. Этот институт в РФ бесполезен, в отличие от практики США И европейских стран.
Кроме того, субъектам проведения АЭ также можно дать взятку и спокойно лоббировать свои интересы в рамках конкретных организованных групп интересов (лобби).
Целью дипломной работы является проект рекомендаций по совершенствованию институтов противодействия коррупции.
Задачи исследования:
- оценить коррупцию как глобальную угрозу развитию общества и государства;
- выявить основные меры борьбы с коррупцией;
- охарактеризовать правовые основы борьбы с коррупцией;
- выявить основные принципы антикоррупционной экспертизы;
- изучить институциональную основу и полномочия субъектов антикоррупционной экспертизы;
- выявить проблемы применения антикоррупционной экспертизы законодательства;
- разработать рекомендации по совершенствованию института антикоррупционной экспертизы законодательства.
Объектом работы являются общественные отношения, выражающиеся в противодействии коррупции.
Предметом работы деградация института АЭ как механизма противодействия коррупции.
Правовые основы исследования основывается на международных нормах Конвенции ООН против коррупции, Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г., так и национальном законодательстве: Конституции РФ, Указов Президента РФ, федеральных законов, касающихся как противодействия коррупции, так и регламентирующих вопросы малого и среднего предпринимательства.
Теоретическая разработанность темы исследования. В отечественной науке, проблема противодействия коррупции в рамках института АЭ, недостаточно развита. В настоящее время нет комплексных трудов, посвященных данной проблеме.
Теоретическую разработанность проблемы стоит рассматривать через исследования общего порядка, касающиеся вопросов коррупции и через аспекты АЭ.
В рамках общих исследований о коррупции, проблема является достаточно разработанной. Следует назвать исследования 90-х гг. ХХ в.: Астанина В.В., Волженкина Б.В., Кабанова П.А., Клямкина И.М., Музалевской Е.А.Чуклинова А.Е. и других. Данные исследования заложили основы методологии проблемы коррупции.
Современные исследования о коррупции затрагивают самые разнообразные проблемы, начиная от обращения к историческому опыту, и заканчивая вопросами совершенствования системы противодействия коррупции в России.
Характеризуя исследования последних лет, стоит отметить исследования: В.И.Васильева, А.Г. Лахман, А.В.Мудрак, О.В.Мухиной, С.Е.Нарышкина, С.М.Николаева, А.Г.Тарасян и других.
Так, например, А.Г. Лахман кандидат юридических наук, заслуженный юрист России в исследует сложную и дискуссионную проблему правопонимания коррупции как социально-правового явления и пытается соотнести понятие «коррупции» с понятием «противодействие коррупции», приводятся аргументированные суждения автора по рассматриваемым проблемам и понятийному аппарату Федерального закона «О противодействии коррупции» .
О.А. Мухина в своей статье использует исторический метод исследования.
Т.Я. Хабриева академик РАН Доктор юридических наук, в своем исследовании обосновывает необходимость всестороннего изучения явления коррупции, формирования теоретической научной основы рассматриваемой проблематики и формулирования универсального определения в целях обеспечения результативной антикоррупционной политики. Раскрывает сложность рассматриваемого феномена и дает оценку понятию коррупции, используемому в национальных и международных документах, а также современным тенденциям, влияющим на его содержание .
В рамках отечественных исследований, в последнее время, много внимания в изучении коррупции и противодействии ей уделяется зарубежному опыту, исследования: А.А.Божья-Воля, С.А. Воронцова, А.А. Гравиной, Е.В. Усовой.
Так, в частности А.А. Божья-Воля рассматривает проблему оценки результативности деятельности государственных служащих в рамках международного опыта, отмечая при этом неразработанность критериев оценки в российской практике.
С.А. Воронцов обращается к опыту европейских стран и говорить о необходимости комплексности нормативно-правового регулирвоания противодействия коррупции.
А.А. Гравина обозначает запреты российского и зарубежного законодательства для гражданских служащих, распространяемые на сотрудников полиции и судей, а также конкретные меры, направленные на снижение влияния коррупционных факторов в деятельности полиции и осуществлении правосудия. Автор отмечает, что разрабатывая методы борьбы с коррупцией в правоохранительной системе, целесообразно обратиться к опыту зарубежных стран. В развитых странах сделано довольно много для превращения полиции в эффективный государственный институт, пользующийся доверием и уважением граждан. Реформы, проводившиеся в полиции США с момента ее основания, были связаны, прежде всего, с искоренением коррупции в рядах полиции.
Е.В. Усова отмечает, на то, что в международной практике уже сложились определенные традиции противодействия коррупции.
М.Н. Москалева отмечает, что зарубежный опыт противодействия коррупции имеет значение для выработки своей модели противодействия.
Касаясь исследований в рамках применения АЭ, стоит отметить, что исследователи в последнее время обращают внимание на возможность применения данного подхода, что отмечается в исследованиях: С.П.Андруесенко , С.А.Бесчастный , А.А.Евсеева , В.Н.Кочура, Ю.П. Мясиной, Д.Б.Казанцева , А.В.Петренко и других.
Методологией и методикой исследования. Методологической основой работы являются диалектический, системный подходы к явлению противодействии коррупции. Основными методами данного исследования явились метод сравнительно- правового анализа, статистического анализа, комплексного метода ценностных установок.
Структура работы включает в себя введение, три главы, заключение, список использованных источников и литературы.

Содержание

Введение 3
1. Общие направления государственной антикоррупционной политики 10
1.1. Коррупция как глобальная угроза развитию общества и государства 10
1.2. Основные меры борьбы с коррупцией 17
1.3. Правовые основы борьбы с коррупцией 23
2. Особенности института антикоррупционной экспертизы законодательства как средство борьбы с коррупцией 29
2.1. История формирования института антикоррупционной экспертизы и его правового закрепления 29
2.2. Антикоррупционная экспертиза как институт 33
2.3. Сравнительный анализ антикоррупционной экспертизы как института в России и зарубежных странах 41
3. Проблемы действенности антикоррупционной экспертизы законодательства и основные пути совершенствования 47
3.1. Проблемы применения антикоррупционной экспертизы законодательства 47
3.2. Разработка рекомендаций по совершенствованию института антикоррупционной экспертизы законодательства 50
Заключение 59
Список использованной литературы 61

Заключение

Достижение цели и решение задач работы позволяет выделить основные итоговые выводы по работе.
На сегодняшний день, стоит констатировать наличие сформированной как правовой и организационной основы противодействия коррупции. Серьёзный антикоррупционный потенциал заложен в нормативно – правовых актах последних лет, которые направлены на противодействие коррупции. Особое значение имеют международные нормы в области противодействия коррупции.
В последние годы в России формировалась законодательная база противодействия коррупции. Приняты концептуальные стратегические и национальные плановые документы, а также нормативные правовые акты, направленные на их реализацию.
Главной задачей противодействия коррупции на современном этапе является устранение факторов ее порождающих. Повышение риска коррупционных действий и потерь от них, увеличение выгод от действий в рамках закона и во благо общественных интересов. Вовлечение гражданского общества в реализацию антикоррупционной политики, а также формирование нетерпимости по отношению к коррупционным действиям.
Однако как показало исследования ни на нормативном, ни на институциональном уровне вопрос о противодействии коррупции в рамках АЭ является недейственным на сегодняшний день.
Несмотря на то, что на АЭ как одну из методов противодействия коррупции возлагались большие надежды, данный институт не оправдал себя. В рамках истории развития института АЭ стоит отметить, что возникновение его в России относится к 2009 г., когда впервые был принят соответствующий закон. Затем постепенно совершенствовалась нормативно-правовая база субъектов РФ на основе принципа федерализма, а также создавалась нормативно-правовая основа АЭ в рамках деятельности конкретных органов. Так одним из первых органов, который стал применять АЭ было МВД России.
Исследование показало, что АЭ например неэффективна в рамках отсутствия других законов, например, закона о лобби, о группах давления на власть. Несмотря на то, что по мнению некоторых исследователей АЭ создала преграды современному лобби, это не совсем так, сращивание власти и организованных групп интересов привело к том, что бизнесу проще заплатить за непринятие закона, чем лоббировать интересы в рамках проводимой АЭ.
На сегодняшний день, деградация АЭ как института по противодействию коррупциогенности нормативных актов признается не только политиками, но и отражается в действия конкретных органов, которые устраняют постепенно данный институт, например Минюст официально отказался от АЭ.
Все это говорит о том, что в перспективе необходимо либо устранять данный институт совсем, либо срочно его реанимировать.

Список использованной литературы

Законы и иные нормативные акты

1. Конвенция ООН против коррупции (2003г.) // Российская юстиция 2004. - № 4. С. 17-24
2. Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. // Совет Европы и Россия 2002. - № 2. С. 46-55
3. Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Российская газета. – 1993. – №197.
4. Указ Президента РФ от 03.12.2013 № 878 «Об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» // СЗ РФ. – 2013. - N 49 (часть VII). - ст. 6399
5. Указ Президента РФ от 13.03.2012 № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» // СЗ РФ 2012, N 12, ст. 1391
6. Указ Президента РФ от 21.07.2010 № 925 О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции» // СЗ РФ 2010, N 30, ст. 4070
7. Указ Президента РФ от 18.12.2008 № 1799 «О центральных органах Российской Федерации ответственных за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, касающихся взаимной правовой помощи» // СЗ РФ 2008, N 51, ст. 6140
8. Федеральный закон РФ от 25.12. 2008 г. О противодействии коррупции № 273- ФЗ // СЗ РФ 2008. - № 52. Ст. 6228
9. Федеральный закон от 9 февраля 2010 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Российская газета 2010 – 13 февраля
10. Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Российская газета 2009 – 22 июля
11. Федеральный закон от 27.07.2004 г. №79-ФЗ (ред. от 11.07.2011) «О государственной гражданской службе РФ» // Парламентская газета. – 2004. – 31 июля. – № 140-141.
12. Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 97-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» // Российская газета. - № 97. - 06.05.2011.
13. Уголовный кодекс РФ 1996 г. // СЗ РФ 1996. - № 25. Ст. 2954
14. Указ Президента РФ «Об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции»
15. Постановление Правительства Российской Федерации от 09.01.2014 № 10 «О порядке сообщения отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдачи и оценки подарка, реализации (выкупа) и зачисления средств, вырученных от его реализации» //СЗ РФ 2014. - № 3. - ст. 279.
16. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537 // Российская газета. - № 88. - 19.05.2009.
17. Приказ Генпрокуратуры РФ от 15.05.2010 № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации национальной стратегии противодействия коррупции» // Официальные документы в образовании 2010 - № 20
18. Приказ № 92 от 31 марта 2009 года «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность»
19. Приказ от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»
20. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов – М., 2013.

Научная литература

21. Андрусенко С.П. Антикоррупционная экспертиза в российской уголовной юстиции // Журнал российского права. 2013. № 4 (196). С. 51-58.
22. Бессчасный С.А. Антикоррупционная экспертиза нормативных актов как мера профилактики коррупционных проявлений // Право и безопасность. 2008. № 4. С. 73-75.
23. Богатиков А. А. О проблемах противодействия коррупции на федеральном, региональном и муниципальном уровнях // Следователь. – 2011. – № 2. – С. 2–11.
24. Божья-Воля А.А. Оценка результативности государственных служащих руководящего состава: международный опыт и российские перспективы// Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. №2. С. 82-87
25. Бондарь Н.Ю. Институт общественного контроля за органами государственной власти в России // Российский юридический журнал. 2009. № 4. С. 213-215
26. Борьба с коррупцией выходит на новый уровень. // Российская газета 2008. – 20 августа
27. Бошно С.В., Васюта Г.Г. Система нормативных правовых актов: современное состояние и потребности в развитии // Современное право. 2009. № 11. С. 11-18.
28. Васильев В.И. Борьба с коррупцией и местное самоуправление // Журнал российского права. 2012. № 4. С. 5-17.
29. Воронцов С.А. Об использовании в противодействии коррупции в России основных принципов зарубежных антикоррупционных технологий, показавших высокую эффективность // Юристъ – правоведь, 2011 - № 1. С. 88-94
30. Гравина А.А. Противодействие коррупции в деятельности полиции и суда: опыт российского и зарубежного регулирования // Журнал российского права. 2013. Т. 5. № 197. С. 79-89.
31. Григорьев Л., Овчинников М. Типология коррупции: ревалентные меры и группы противодействия // Экономическая политика. 2008. № 5. С. 52
32. Гилинский Я Девиантология: социология преступности: накротизма, проституции, самоубийств и других «отклонений». – СПб, 2009.
33. Евсеев А.А. К вопросу об антикоррупционной экспертизе // Успехи современного естествознания. 2011. № 8. С. 236-238
34. Захарова О.С. Законность в юрисдикционной правовой сфере // Правовая наука и реформа юридического образования – Воронеж: ВГУ, 2007
35. Земскова О.А. Понятие общественного контроля и его современные трактовки // Альманах современной науки и образования. 2008. № 6-2. С. 76-79.
36. Индекс восприятия коррупции // [Электронный ресурс]: http://www.transparency.org/
37. Кабанов П. А. Основные формы взаимодействия институтов гражданского общества с органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами в сфере противодействия коррупции и некоторые показатели оценки его эффективности / П. А. Кабанов // Следователь. – 2011. – № 4. – С. 9–13.
38. Какителашвили М.М., Непомнящий В.А. Взаимодействие органов прокуратору с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2011. № 1. С. 15-19.
39. Колесов Р.А., Корякин В.М., Кудашкин А. Экспертиза правовых актов в области обороны и военной безопасности. - М., 2011
40. Коррупция в современной России: опыт противодействия // сост.: Н. П. Гоц, Т. Н. Щербак. – Белгород, 2011
41. Коррупция и борьба с ней: роль гражданского общества / Под ред. М.Б. Горного. СПб., 2000.
42. Кочура В.Н. Антикоррупционная экспертиза: методика проведения // Журнал российского права. 2012. № 9 (189). С. 65-70.
43. Куракин А. В. Современные формы проявления коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Гражданин и право. 2008. № 2. С. 3-5
44. Лахман А.Г. Коррупция и противодействие коррупции: проблемы правопонимания // Власть и управление на Востоке России. 2013. № 1. С. 129-134.
45. Лукьянчикова Л.В.Конституционно правовое регулирование государственной гражданской службы // Автореферат на соискание ученой степени к.ю.н. – М., 2007.
46. Малков А.В. Криминология – М., 2009.
47. Медведев Д. Коррупционеров нужно наказывать «кратными штрафами» // Коммерсант. 2010. 15 июля
48. Москалева М.Н. Имплементация норм международного права как направление антикоррупционной политики / М.Н. Москалева // Следователь. – 2008. - № 1. С. 23-27
49. Мудрак А.В. Правовые меры по борьбе с коррупцией в системе государственной службы РФ //
Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. 2013. № 1. С. 108-110.
50. Мухина О.А. Борьба с коррупцией: уроки истории // Успехи современного естествознания. 2011. № 8. С. 243-245
51. Мясина Ю.П., Казанцева Д.Б. Антикоррупционная экспертиза в Российской Федерации // Сборники конференций НИЦ Социосфера. 2013. № 47. С. 105-110.
52. Петренко А.В. Антикоррупционная экспертиза в Российской Федерации как вид правовой экспертизы // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2011. № 2. С. 85-87.
53. Правовые исследования во Франции. – М.: ИНИОН РАН, 2007.
54. Пустовалова И.Н. Институционализация коррупции: праллели истории. // Государственное управление. Электронный вестник. 2013. № 37. С. 166-177.
55. Родионова О.Н. Антикоррупционная экспертиза // Российский юридический журнал.-№1.-2010.- С.160-163
56. Савченко С.А. Принцип законности как основа конституционного процесса осуществления государственной власти в России // Вестник Тюменского государственного университета. 2011. - № 3. С. 87
57. Сметанкина Л.В. Коррупция в системе управления в современном российском обществе // Теория и практика общественного развития. 2012. № 2. С. 88-90.
58. Тарасян А.Г. Сравнительный анализ динамики коррупции до и после принятия Федерального закона «О противодействии коррупции» // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2011. № 5. С. 110-113.
59. Тимофеев Л. Институциональная коррупция. М., 2009
60. Тимошенко И. «Взятка» в праве и русском языке // Российская юстиция. – 2003. – № 10. – С.13.
61. Тимофеев Л. Институциональная коррупция. М., 2010.
62. Усова Е.В. Зарубежный опыт противодействия коррупции // Наука и образование: хозяйство и экономика, предпринимательство, право и управление 2011 - № 1. С. 57
63. Хабриева Т.Я. Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6. С. 5-17.
64. Хананашвили Н. Л. Противодействие коррупции и механизмы прозрачности власти // Следователь. – 2011. – № 2. – С. 49–61
65. Ходырев А.А. Организационно-правовые формы публичной службы во Франции в контектсе административного режима // Административное и муниципальное право. 2013. № 4. С. 332-336
66. Шурупов Г.Ю. Борьба с коррупцией: законодательный аспект. – Новосибирск, 2009.
67. Экспертиза правовых актов в области обороны и военной безопасности / под общ. ред. А.В. Кудашкина. М., 2011.
68. Южаков В.Н. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов: методика, опыт, перспективы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2. С. 4-42

Литература и документы на иностранном языке:

69. Bribe Payers Index // [Электронный ресурс]: на англ. яз http://bpi.transparency.org/bpi2011/results/
70. Service central de prévention de la corruption : rapport pour l'année 2010 au premier ministre et au garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés // [Электронный ресурс]: на француз.яз http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/114000391/
71. Service Central de Prévention de la Corruption// [Электронный ресурс]: http://www.justice.gouv.fr/le-ministere-de-la-justice-10017/service-central-de-prevention-de-la-corruption-12312/
72. Transparency International: Georgians perceive judiciary, media and Parliament as the most corrupt institutions // на англ. яз [Электронный ресурс]:http://transparency.ge/en/corruptionbarometer2013


Электронные ресурсы

73. Андрианов В.Д. Определение коррупции, формы и виды проявления коррупции // [Электронный ресурс]: http://viperson.ru/wind.php?ID=631762&soch=1
74. Антикоррупционные стратегии // [Электронный ресурс]: http://www.svobodainfo.org/en/system/files/Presentation_Lecture03apr2012.pdf
75. Иванов сравнил общественных экспертов с паровозом // [Электронный ресурс]: http://www.ntv.ru/novosti/336745/
76. Индекс Восприятия Коррупции // ТрансперенсиИнтернейшнл: http://transparency.org.ru/indeks-vospriiatiia-korruptcii/blog
77. Медведев считает борьбу с коррупцией не достаточно эффективной из-за корпоративного духа чиновничества // [Электронный ресурс]: http://www.itar-tass.com/c351/403530.html
78. Минюст отказался от антикоррупционной экспертизы концепций законопроектов // [Электронный ресурс]: http://lenta.ru/news/2013/11/28/minjust/
79. О новом плане противодействия коррупции на период 2012-2013 г.г. // [Электронный ресурс]: http://korrossia.ru/comments/3111-o-novom-plane-protivodeystviya-korrupcii-na-period-2012-2013-gg.html
80. Словарь по экономике и финансам // [Электронный ресурс]: http://slovari.yandex.ru
81. Состояние преступности 2008-2012 гг.. По данным МВД России // [Электронный ресурс]: http://www.mvd.ru/presscenter/statistics/reports/
82. Статистика преступности 2008-2012. По данным МВД России // [Электронный ресурс]: http://www.mvd.ru/presscenter/statistics/reports/
83. Фонд Индем // [Электронный ресурс]: http://www.indem.ru/indemfond/first.html