Система государственного и муниципального управления в Великобритании

Система государственного и муниципального управления в Великобритании

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение
1. Основы государственного управления в Великобритании
1.1. Характеристика королевства
1.2. Анализ основных принципов государственного устройства Великобритании
2.Особенности государственного управления в Великобритании
2.1. Место и роль монархии
2.2. Парламент Великобритании: особенности формирования и полномочия
2.3. Правительство Великобритании: особенности формирования и полномочия
3. Перспективы совершенствования государственного управления в России на основе опыта Великобритании
3.1. Основные отличия систем государственного управления Великобритании и России
3.2. Предложения по реформированию системы государственного управления России (на основе опыта Великобритании)
Заключение
Список использованных источников

"Введение

Актуальность темы. В результате расширения социальных функций государства, а также развития централистских тенденций в области государственного управления, усиления правового регулирования деятельности местных органов и все большего переплетения компетенции муниципальных советов и центральной администрации происходила трансформация классических принципов связей муниципалитетов с другими частями государственного аппарата, местное самоуправление постепенно трансформировалось в разновидность исполнительной деятельности, осуществляемой в рамках общей государственной политики.
С развитием «государства всеобщего благоденствия» наблюдается его двойственное влияние на механизмы деятельности местных (прежде всего исполнительных) учреждений. Так, с одной стороны, возросла роль органов местного самоуправления в реализации государственной политики на местах (в основном в предоставлении различных услуг населению), что в свою очередь обусловило заинтересованность государства в эффективном функционировании местного самоуправления, повысив тем самым влияние местных органов власти на политический процесс в целом. С другой стороны, усилилась интеграция местных органов в государственный механизм, следствием чего явилась потеря ими своей самостоятельности и автономии, а в ряде случаев - их огосударствление. Такая ситуация заставила центральную власть искать новые пути воздействия на местные органы самоуправления с целью решения общегосударственных задач Сложившаяся в Великобритании система государственных и общественных услуг, предоставляемых местными органами власти в каждом графстве, в целом соответствовала консенсусу, сформировавшемуся в британском сообществе относительно целей, задач и ответственности государства.
Особенность британской системы государственного управления состояла в том, что во многих регионах одновременно с общенациональными министерствами предоставлением общественных услуг занимались местные органы власти (городские, окружные и графств), имевшие соответствующие службы. Попытки централизовать систему предоставления общественных услуг, предпринимавшиеся в 1970-е годы, не дали результатов.
Развиваясь по законам бюрократической организации и руководствуясь принципами государственного администрирования, местные органы управления не уделяли должного внимания эффективности предоставляемых услуг и своей деятельности в целом. Это и предопределило актуальность исследования.
Целью работы является теоретический анализ системы государственного управления в Великобритании.
Задачи работы:
?дать характеристику Великобритании как государству;
?сделать сравнительный анализ систем государственного управления России и Великобритании;
?дать рекомендации по совершенствованию системы государственного управления в анализируемых странах.
Структура работы. Работа состоит из введения, трех частей, заключения, списка использованных источников.
В первом разделе дана характеристика королевства и Роль монарха в государственном управлении.
Второй раздел ""Сравнительный анализ систем государственного управления Великобритании и России"" приведены особенности управления в Великобритании и России.
В третьем разделе рассмотрены перспективы совершенствования государственного управления.
Заключение модержит выводы по проделанной работе.


1. Основы государственного управления в Великобритании

1.1. Характеристика королевства

Страна, расположенная на Британских островах у северо-западных берегов континентальной Европы, традиционно называется (по имени крупнейшего острова) Великобританией, а по названию исторической части - Англией. Официально же она именуется Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии. В состав Великобритании входят 4 историко-географических области: Англия (39 графств, 6 метрополитенских графств и особая административная единица – Большой Лондон); Уэльс (8 графств). Северная Ирландия (26 округов), Шотландия (9 районов и островная территория). Остров Мэн и Нормандские о-ва – самостоятельные административные единицы. Все историко-географические области Великобритании отличаются по национальному составу населения, имеют свою историю, характерные географические черты, особенности юридических систем, унаследованные от прошлого, структур местных органов власти, вероисповедания населения, систем образования.
Великобритания – островное государство, отделенное от континента проливами Ла-Манш и Па-де-Кале (Английским каналом и Дуврским проливом), под которыми проложен подводный туннель. Строительство туннеля – это воплощение одного из наиболее грандиозных инженерных проектов в Европе. Общая протяженность туннеля составляет 49 километров, а длина галерей, проложенных под дном пролива, – 38 километров. Чтобы добраться из Лондона до Парижа на поезде, надо всего три часа. У англичан свое мнение по поводу Евротуннеля, они говорят «наконец то Европа присоединилась к Англии».
Британские острова - самый обширный архипелаг в Европе. В него входят два больших острова - Великобритания и Ирландия, разделенные Ирландским морем, и еще 5 тыс. малых островов, среди которых особо выделяются группы островов на севере: Гебридские, Оркнейские и Шетландские. Южное побережье острова Великобритания - полуостров Лизард - находится на 50 градусов с.ш., а самая северная часть архипелага - Шетландские острова - на 60 градусов с.ш. Самая восточная точка страны – мыс Лоустофт-Несс – 1 градус в.д., самая западная – мыс Арднамурхан – 6 градусов з.д.
Под контролем Великобритании находятся 15 заморских территорий с населением около 190 тыс. чел., в т.ч. Гибралтар в Европе, Ангилья, Бермудские острова, часть Виргинских островов, острова Кайман, Монсеррат, Терке и Кайкос, Фолклендские острова – в Южной и Центральной Америке, остров Св.Елены – в Африке, остров Питкэрн – в Тихом океане, территории в Антарктиде. Великобритания возглавляет Содружество наций (до 1947 года называлось Британское Содружество Наций), созданное в 1931году. Это своеобразная форма ассоциации между Великобританией и ее бывшими колониями, входившими в Британскую империю. Первые доминионы в Содружестве – Канада, Австралийский союз, Новая Зеландия.
Великобритания – активный член множества международных организаций: ООН (с 1945 г.), МВФ и Всемирного банка (с 1947 г.), НАТО (с 1949 г.), ОЭСР (с 1961 г.), ЕС и ОБСС (с 1973 г.), «большой семёрки» (с 1975 г.), ЕБРР (с 1990 г.), ВТО (с 1995 г.).
Положение Великобритании на путях, связывающих европейские страны с Америкой и другими частями света, всегда создавало благоприятные предпосылки для развития ее судоходства, торговли и экономики в целом. В настоящее время особое значение имеет непосредственное соседство Великобритании со странами Европы, ее партнерами по ЕС, с которыми она имеет широко разветвленные связи.
Население -60,4 млн. (2005 г.) в том числе англичане (81,5%), шотландцы (9,6%), ирландцы (2,4%), уэльсцы (или валлийцы 3,9%). Этнический состав населения является результатом смешения множества народов: основа – кельты (бритты) и вторгшиеся германские племена англы, саксы, юты и фризы, норманны, разногласия между которыми сохранились и до сих пор как между Ирландией и Ольстером, между Шотландией, Англией и Уэльсом, образовав области с определенными лингвистическими особенностями. Фактором, который объединяет все этнические группы, является изоляция островов (их удаленность от континента). Объединение Англии, Уэльса, Шотландии и Ирландии привело к образованию Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии: присоединение Уэльса произошло в 1301 г., в 1603 г. образовался Союз корон Англии и Шотландии. По акту об объединении 1801 г. Ирландия была присоединена к Великобритании. В 1922 г. двадцать шесть ирландских графств образовали Республику Ирландия.
Английский и валлийский – официальные языки Британии. Шотландский гэльский, хотя и не является официальным языком, во многих частях Шотландии на нем говорят так же, как на английском.
Английский язык – основной язык, на котором говорят в Британии, а также один из наиболее распространенных языков мира. Современный английский, прежде всего, происходит от одного из диалектов англосаксонского, в то же время он испытал и сильные влияния других языков, в частности французского вследствие нормандского завоевания, начавшегося в XI веке. Наконец, в английском языке много местных диалектов и разновидностей (говоров).
Во многих сельских районах Северного и Западного Уэльса валлийский язык остается основным языком для большинства населения. Количество людей, говорящих на нем, увеличивается по мере распространения двуязычного образования в школах. Это делается в государстве в целях противодействия распространению глобализации. Также в наши дни расширяется использование валлийского языка в официальных целях, на радио и телевидении. Кроме того, появляется больше двуязычных изданий, а дорожные знаки вообще почти все написаны на двух языках. Правительство также вновь подтвердило свои обязательства по поводу распространения уэльской культуры и расширения использования валлийского языка.
Господствующая религия - англиканство, распространены также пресвитерианство и католицизм. Денежная единица - фунт стерлингов .
Территориальное устройство Соединенного Королевства является унитарным. Характер формы правления, существующей в данном государстве, зависит от организации верховной государственной власти, точнее – от определения правового положения одного высшего органа государственной власти – главы государства. В Великобритании – монархия – форма правления, при которой верховная государственная власть юридически принадлежит одному лицу, занимающему свою должность в установленном порядке престолонаследия. Современная монархия – конституционная, ее предшественник – абсолютная, которая еще сохраняется в некоторых странах. Конституционная монархия делится на дуалистическую и парламентарную. Современная Великобритания является типичным примером парламентарной монархии. Полномочия британского монарха не подвергались значительным юридическим ограничениям, но в силу действующих конституционных соглашений, нигде не зафиксированных, но неукоснительно соблюдающихся, корона практически лишена каких-либо дискреционных полномочий. Все юридические акты, исходящие от монарха, нуждаются в министерской скрепе, причем ответственность за них несет только правительство, что находит свое выражение в известной формуле «король не может поступить неправильно».
Тип политического режима. Политический режим – представляет собой совокупность методов осуществления государственной власти. Любая устойчивая человеческая общность может существовать лишь будучи управляемой. Управление человеческой общностью может осуществляться 2 различными методами – авторитарным и демократическим.
Основное качество авторитарного метода – управление осуществляется либо единолично, либо небольшой группой. Люди, составляющие авторитарную общность, управляются, но сами участия в управлении не принимают. Волевые решения, принимаемые авторитарным руководством, осуществляются насильственно, через соответствующий аппарат принуждения.
Основное качество демократического метода – управление человеческой общностью осуществляется по воле ее участников. Демократическая общность создает систему учреждений, с помощью которой выявляется и осуществляется воля большинства, оформленная в виде соответствующих актов. При демократии меньшинство участвует в принятии решений, выдвигает свои альтернативные предложения и борется за их принятие, но когда решение принято по воле большинства, меньшинство обязано выполнять содержащиеся в нем предписания, правила поведения.
Таким образом, проведя анализ двух выше приведенных методов управления человеческой общностью, можно сделать вывод: в Великобритании присутствует демократия как тип политического режима. То есть в Великобритании – определенный метод осуществления государственной власти, который противопоставляется фашистским и авторитарным политическим режимам. Для демократии как политического режима характерно наличие центральных и местных представительных учреждений, выборности, законности и легального существования различных партий и общественных организаций, что наблюдается в государстве Великобритания.

1.2. Анализ основных принципов государственного устройства Великобритании

Великобритания – парламентская монархия. В стране нет писаной конституции, т.е. нет такого закона или совокупности законов, которые были бы официально объявлены основными законами страны. Конституция Великобритании считается неписаной, поскольку наряду с письменными документами ее важной составной частью являются неписаные конституционные обычаи, которые регулируют иногда несущественные, обрядовые вопросы заседаний парламента (например, поиск бочек с порохом в подвалах парламента, по традиции начатые еще во времена Кромвеля, или насильственное водворение председателя нижней палаты – спикера – на его почетное место), а иногда принципиальные вопросы (право вето монарха и др.). Конституция Великобритании состоит из четырех категорий источников: статутов, судебных прецедентов, конституционных обычаев, доктринальных источников.
Статут – акт (закон), принимаемый обеими палатами парламента в соответствии с установленной для этого процедурой и подписанный главой государства – монархом. Лишь отдельные акты, составляющие часть британской конституции (например, Великая хартия вольностей 1215 г.), были приняты иначе. Все законы (официально - акты) обладают одинаковой юридичекой силой(поэтому, в частности, в Великобритании нет института конституционного контроля). Однако к числу конституционных актов принято относить только некоторые статуты: упомянутую Великую хартию вольностей (она регулировала ряд вопросов взаимоотношений монарха и подданных, преимущественно знати), Хабеас корпус акт 1679 г. (он предусматривал некоторые судебные гарантии личной свободы), Билль о правах 1679 г., акты о престолонаследии (1701 г.), об объединении с Шотландией (1706 г.), о парламенте (1911 и 1949 гг.), о палате общин (1978 г.), о народном представительстве, которые регулировали вопросы избирательного права (их было несколько), несколько актов о гражданских правах, акты о министрах короны, о местном управлении (последний акт принят в 1985 г.), хотя в Англии по традиции нормы о местном самоуправлении чаще относят не к конституционному, а к административному праву. Впрочем, конституционное и административное право обычно рассматривается как единая отрасль. Одни авторы насчитывают несколько десятков конституционных актов, другие, учитывая, некоторые конституционные положения в актах, относящихся к иным отраслям права, говорят о почти трех с половиной сотнях таких законов. На деле многие акты средних веков и более позднего времени хотя и публикуются как конституционные документы. Но не являются действующими: их положения поглощены или отменены более поздними документами.
Судебный прецедент – это решения по конституционным вопросам так называемых судов (Апелляционного суда, Высокого суда и др.), публикующих свои решения. Обязательные при рассмотрении аналогичных дел. Решения судов могут быть основаны на законах и предшествующих судебных прецедентах (это относится к так называемым общим королевским, вестминстерским судам). Поэтому совокупность таких прецедентов получила название общего права; в нем есть и прецеденты конституционного значения. Решения судов могут быть основаны на нормах морали и этики, которые корректируют «несправедливые» правовые нормы (это относится к судам канцлера и получило название «право справедливости»). В нем тоже есть конституционные нормы, хотя их и очень мало. В настоящее время обе эти ветви судебных решений объединяются под общим названием прецедентного права. Судебными прецедентами регулируются главным образом вопросы, относящиеся к привилегиям короны, а также некоторые права граждан (подданных).
Конституционные обычаи (их называют также конвенционными нормами, соглашениями) сложились в практической деятельности высших органов государства (не судов). Конституционные обычаи имеют более существенное значение, чем судебные прецеденты (обычаи определяют, например, неприменение монархом права вето, порядок формирования правительства, существование и роль кабинета министров, статус министров, процедуры созыва законодательного органа и роспуска палаты общин, осуществление государственного управления Короной только при согласии кабинета, равно как и само существование последнего). Конституционные соглашения являются весьма своеобразным источником британской конституции. С одной стороны, они реально действуют как важное звено правовой системы, без которого последняя не сможет существовать. С другой – обычаи не признаются судами, т.е. нарушение соглашений не влечет юридической ответственности. Однако их несоблюдение в стране с высоким уровнем правосознания может привести к серьезным политическим последствиям.
Доктринальные источники – это специфический элемент неписанной части британской конституции. Под ними понимаются мнения выдающихся ученых-юристов по вопросам конституционного права. К ним обращаются парламент, а также суды в случае пробелов в конституционном регулировании из-за отсутствия статута, прецедента или обычая, регулирующих определенные отношения. В последнее время использование доктринальных источников судами заметно активизировалось. Судебные решения в обоснование той или иной позиции нередко содержат ссылки даже на газетные публикации.
Изменение конституции. Неписаная конституция Великобритании является исключительно гибкой, что позволяет постоянно и легко приспосабливать ее к изменяющимся условиям. Но в связи с почтением к традициям это делается зачастую путем применения юридических фикций, без нарушения сложившихся норм. Все законы, прецеденты, конституционные обычаи имеют в общем одинаковую силу (применяемый обычай имеет обязательную силу, но не подлежит защите в судебном порядке в случае его нарушения). Каких-то особых требований к порядку изменения законов, считающихся конституционными, нет. Их роль, влияние, сила измеряются только их авторитетом.
Порядок выборов, формирования правительства, а также прав и обязанностей граждан определяется многочисленными законами и указами. Несмотря на столь сложную структуру правовых и политических институтов, эта великая страна с мощной экономикой и огромным поляризующим воздействием на общемировые процессы является правовым государством с доминирующими во всей его внутренней структуре принципами законности и морали. Нельзя переоценить и роль традиции во всех сферах отношений государства и общества. В Англии, например, существует черновой вариант конституции, который должен заменить существующий свод законов, но до окончательного претворения его в жизнь пройдет еще много времени, потому что нет единого мнения о существующей «неписаной» Конституции и о том, надо ли ее изменять .
Высший орган законодательной власти – парламент (старейший в мире, создан в 1265 г.), который состоит из монарха (короля или королевы), Палаты лордов и Палаты общин. На деле же под парламентом понимаются лишь две палаты, а в обычном словоупотреблении – нижняя, которая осуществляет законодательные функции. Король подписывает все законы, и на основании конституционного обычая почти 300 лет не применяет принадлежащего ему права вето. Вето палаты лордов может быть преодолено нижней палатой простым большинством голосов, но на другой сессии парламента, что означает, что при созыве сессии раз в год верхняя палата может на год отсрочить вступление закона в силу. На практике палата лордов, как правило, возражения против законопроектов, принятых палатой общин, выдвигает очень редко.
Хотя глава государства по конституционной доктрине является составной частью парламента, с точки зрения концепции разделения властей он относится все же к исполнительной власти.


2.Особенности государственного управления в Великобритании


2.1. Место и роль монархии


Великобритания в политическом плане является конституционной монархией. Порядок наследования престола определен Актом о престолонаследии (1701 г). Сыновья суверена наследуют престол по старшинству; в случае отсутствия сыновей престол переходит к старшей дочери. Правом на престол обладают только протестанты. Монарх считается главой государства, верховным главнокомандующим, главой администрации и светским главой официальной церкви Англии. Монарх – важный символ национального единства. Клятвы верности короне произносят министры, государственные служащие, полицейские и вооруженные силы; управление государством производится именем Ее Величества.
Королева считается верховным носителем исполнительной власти, главой судебной системы, верховным главнокомандующим вооруженными силами, светским главой англиканской церкви, имеет формальное право созывать парламент на сессии. Монарх является составной частью парламента наряду с Палатой лордов и Палатой общин; имеет право абсолютного вето на любой закон, принятый парламентом, однако последний раз это право было применено в 1707 г., за что получило прозвище «спящего полномочия»; монарх имеет право назначать и освобождать от должности премьер-министра и министров, но следуя сложившемуся за 200 лет конституционному обычаю, глава государства назначает премьер-министром лидера партии, победившей на выборах, а министров – по предложению главы правительства.
Только монарх имеет право досрочно распускать Палату общин, хотя в действительности согласно конституционному обычаю это всегда делается по решению правительства и премьер-министра.
Королева возглавляет Содружество наций, в состав которого входят 54 государства. Королева является главой государств ряда стран Содружества (о-ва Антигуа и Барбуда, Австралия, Багамские о-ва, Барбадос, Белиз, Канада, Гренада, Ямайка, Новая Зеландия, Папуа Новая Гвинея, о-ва Сент-Кристофер и Невис, Сент-Люсия, о-ва Сент-Винсент и Гренадины, Соломоновы о-ва и Тувалу), где королеву представляют генерал-губернаторы. Порядок наследования короны определяется нормами прецедентного права и рядом законодательных актов.
В Великобритании действует кастильская система престолонаследия, согласно которой королевский трон передается по наследству старшему сыну бывшего монарха, а если сыновей нет, то старшей дочери. С 1952 г. престол занимает Елизавета II, принадлежащая к династии Виндзоров.
Полномочия монарха подразделяются на две группы. Это статутные и прерогативные полномочия. Статутные полномочия предоставлены монарху актами парламента. Королевские прерогативы — это исключительные права монарха, существующие на основе обычая. Прерогативы подразделяются на личные и политические. К числу личных относятся право на атрибуты монаршей власти (титул, корона, скипетр и держава, мантия, трон), право иметь двор, право на содержание за счет средств государственного бюджета. Содержание монарху выплачивается по цивильному листу — документу, принимаемому парламентом на несколько лет и устанавливающему сумму, ежегодно выделяемую из государственного бюджета на содержание монарха. Так, в 1991 г. Парламент установил, что выплаты по цивильному листу на предстоящие 10 лет составят 7,9 млн. фунтов стерлингов в год.
Политические прерогативы монарха формально являются весьма значительными, но на практике в настоящее время самостоятельно им не используются. Наряду с двумя палатами монарх считается составной частью парламента. Королевской прерогативой является и санкционирование законов, принятых палатами парламента. Формально монарх обладает также правом абсолютного вето, которое, однако, уже почти 300 лет не используется. Наконец, именно монарху принадлежит право роспуска Нижней палаты парламента.
Во взаимоотношениях с правительством королевская прерогатива охватывает право назначения премьер-министра, а по его предложению — министров.
Судебные прерогативы монарха характеризуются тем, что от его имени объявляются амнистия и помилование, назначаются судьи, возбуждаются и ведутся все уголовные дела.
Монарх — главнокомандующий вооруженными силами страны, он назначает высших должностных лиц в армии, присваивает воинские звания, награждает знаками отличия.
Внешнеполитические полномочия монарха определяются во многом тем, что он выступает главой Содружества. Наконец, специфика статуса британского монарха состоит в том, что он — глава англиканской церкви, а когда пересекает границу Шотландии, становится главой пресвитерианской церкви.
Все акты, исходящие от королевы, подлежат контрассигнации премьер-министром.
Таким образом, монарх в Великобритании — это глава государства и источник суверенитета, он юридически занимает первое место в системе государственных органов.

2.2. Парламент Великобритании: особенности формирования и полномочия


В настоящее время парламент Великобритании состоит из монарха и двух палат: Палаты общин и Палаты лордов. Нижняя палата — Палата общин — представляет собой общенациональный представительный орган, избираемый единовременно на 5 лет по мажоритарной системе относительного большинства. Каждый избирательный округ представлен одним депутатом. Палата общин с 1997 г. включает 659 депутатов. Руководит палатой спикер, имеющий достаточно обширные полномочия по организации работы палаты.
Важную роль в работе палаты играют парламентские комитеты. Они подразделяются на три вида: постоянные, временные и комитет всей палаты. Постоянные, в свою очередь, делятся на специализированные и неспециализированные. Специализированные создаются для осуществления парламентского контроля над правительством, поэтому их система повторяет систему министерств: они создаются по отраслям и сферам управления. Неспециализированные комитеты образуются для предварительного рассмотрения законопроектов и внесения предложений о поправках на пленарные заседания палаты. Они обозначаются первыми буквами латинского алфавита: А, В, С и т.д. Комитет всей палаты — это ее пленарное заседание, созываемое лишь для обсуждения законопроекта без права принимать по нему окончательное решение, т.е. это заседание палаты, выполняющей функции комитета. Комитет всей палаты созывается для ускорения прохождения законопроекта через парламент.
Разумеется, важную роль в работе палаты играют партийные фракции. Наибольшую значимость имеют фракции правящей партии и оппозиции. Правящей считается самая большая по численности фракция.
Палата лордов — это Верхняя палата английского парламента. Традиционно она состояла из наследственных пэров (пэры — это лица, имеющие дворянские титулы не ниже барона), пожизненных пэров, духовных лордов (архиепископов и епископов) и лордов-юристов, которые от имени палаты осуществляют ее судебные функции. Общая численность палаты составляла около 1100 лордов, из них более 700 были наследственными пэрами. В 1999 г. палата была существенно реформирована. Принят закон об упразднении членства в ней наследственных пэров. Сохраняется членство в ней 92 пожизненных пэров, которых избрала сама палата в прежнем составе. В 2003 г. была предпринята вторая реформа состава Палаты лордов, которая упразднила лордов-юристов и соответственно судебные полномочия Верхней палаты (в связи с планируемым учреждением в ближайшем будущем Верховного суда Соединенного Королевства). В Палате лордов имеются лишь неспециализированные комитеты, так как функциями контроля за правительством она не обладает. Создание фракций в Палате лордов запрещено.
Функции, роль и полномочия палат различны. Наиболее значимую роль и в законодательном процессе и в осуществлении парламентского контроля играет Палата общин. Только она может выразить правительству недоверие. Большинство законопроектов вносится именно в Палату общин, а проекты финансовых законов могут быть внесены только в эту палату. Палату лордов можно охарактеризовать как слабую Верхнюю палату: при несогласии с законопроектом, принятым Нижней палатой, она может лишь отсрочить его принятие, так как Палата общин вправе преодолеть возражения Верхней палаты (на раздумья ей отводится год). Возражения Палаты лордов на обычные законы преодолеваются путем голосования: если дважды в течение года после того, как Верхняя палата отклонила закон, Палата общин примет его в прежней редакции, закон считается принятым и направляется монарху для дачи санкции. Еще проще и оперативнее преодолеваются возражения Палаты лордов на финансовые законы: если в течение месяца Палата общин не согласится с такими возражениями, они считаются преодоленными даже без специального рассмотрения законопроекта Палатой общин повторно.
Можно утверждать, что парламентарии не обладают иммунитетом: депутаты Палаты общин не могут быть подвергнуты аресту в рамках гражданского судопроизводства во время сессии, за 40 дней до ее начала и в течение 40 дней после ее окончания. Но после отмены долговых ям (за неуплату долга) эта норма перестала иметь значение. Лорды же могут быть судимыми только своей палатой. Деятельность депутатов Палаты общин является оплачиваемой, а лордов — нет.
Компетенция парламента является абсолютно неопределенной. Представляется, что учреждение законодательных ассамблей в Северной Ирландии, Уэльсе и Шотландии презумпции компетенции парламента в принципе не затрагивает, так как их полномочия в законодательстве характеризуются как делегированные парламентом.


2.3. Правительство Великобритании: особенности формирования и полномочия


Правительство Великобритании имеет пестрый состав; во главе его находится Премьер-министр, формально назначаемый монархом, а фактически им всегда становится лидер политической партии, получившей на выборах большинство мест в Палате общин. Занимая исключительное место в системе государственных органов, Премьер-министр обладает огромной компетенцией, позволяющей ему влиять на все стороны политической жизни страны. Премьер-министр (являющийся одновременно Первым лордом казначейства и министром по делам гражданской службы) располагает обширными полномочиями по назначению высших должностных лиц в государстве: подбирает членов кабинета и министров, которые утверждаются монархом в соответствии с его характеристиками, дает рекомендации, а фактически самостоятельно формирует высший состав англиканской церкви, выдвигает высших судебных лиц, высших чиновников гражданской администрации.
Центральная администрация британского правительства возглавляется сегодня постоянным секретарем (профессиональный администратор), ему помогают многочисленные помощники, заместители и служащие на более низких уровнях административного управления. Лондонские бюрократы знают, что лояльными они должны быть прежде всего по отношению к своему министру, и поэтому преданно осуществляют его политическую линию, редко проявляя собственную инициативу (рис. 1).

Рис. 1. Схема государственного управления Великобритании

В отличие от других европейских стран в Великобритании существует особое понятие Правительства. Оно охватывает два органа: само Правительство, включающее всех министров, в таком составе никогда не собирающихся вместе, и Кабинет, в который входит около 20 членов Правительства, как связанных с процессом управления отдельными отраслями народного хозяйства, так и не имеющих к этому никакого отношения. Названная структура Правительства сложилась исторически. Особенности структуры нисколько не влияют на развитие установившейся тенденции, направленной на свертывание коллегиальных форм в деятельности Правительства в пользу одного лица - Премьер-министра и отражающей организационную консолидацию и совершенствование государственного аппарата .
Парламентские выборы в Великобритании 2010 года состоялись 6 мая. По мажоритарной избирательной системе на выборах было избрано 649 депутатов из 650; 306 депутатских мандатов получила Консервативная партия, 258 — Лейбористская партия, 57 — Либеральные демократы. 28 мест получили остальные партии. По итогам выборов ни одна из партий не обладает большинством в Палате общин и не имеет возможности сформировать однопартийное правительство, что требует от ведущих политических сил проведения сложных переговоров с целью создания коалиции. Зелёная партия Англии и Уэльса и Партия «Альянс» впервые вошли в состав парламента .
По результатам выборов, ни одна партия не набрала абсолютного большинства (более половины) мест в Палате общин: консерваторы получили 306 мандатов (на 97 мандатов больше по сравнению с выборами 2005 года), Лейбористская партия — 258 мандатов (минус 91 место по сравнению с прошлыми выборами). Таким образом в стране возникла ситуация подвешенного парламента. 7 мая 2010 года Браун указал, что не намерен уходить в отставку. Обозреватели отмечали особую роль монарха в разрешении возникшего политического кризиса.
8 мая 2010 года, после встречи парламентариев-членов Либерально-демократической партии, было заявлено, что стратегия г-на Клегга на переговоры о коалиции в первую очередь с консерваторами, получила «полную поддержку» со стороны фракции. Переговоры между консерваторами и либеральными демократами продолжались в первой половине 10 мая.
Вечером 10 мая 2010 года премьер-министр Браун заявил о намерении уйти в отставку, дабы дать возможность его партии сформировать коалицию с Либерал-демократами.
11 мая 2010 года Дэвид Кэмерон был назначен королевой Елизаветой II 75-м премьер-министром Великобритании; 12 мая 2010 года, впервые в послевоенной истории Британии, было сформировано коалиционное правительство; лидер Либеральных демократов Ник Клегг занял пост заместителя премьер-министра. 25 мая 2010 года состоялось торжественное открытие вновь сформированного парламента.
Таким образом, на деле правительство формируется партией большинства в палате общин, представляет ей программу, которая утверждается голосованием.
В состав правительства входят:
1.Главы министерств и ведомств, являющиеся членами кабинета
Они получают все решения кабинета («внутреннего кабинета»). Остальные министры, если они не были приглашены на заседание, получают только выдержки из решений кабинета, которые касаются их ведомств.
2.Министры и государственные министры, т.е. заместители ведущих министров, а также все младшие министры – заместители других министров, не входящие в состав кабинета.
Они участвуют в заседаниях кабинета по приглашению.
3.Некоторые лица, занимающие традиционные еще со времен феодализма должности (напр., лорд – хранитель печати).
4.Министры без портфеля.
Оказывают помощь премьер-министру по его указаниям.
5.Особая категория младших министров – парламентские секретари, представляющие министра в парламенте.
При премьер-министре и министрах существует множество вспомогательных органов – комитеты, комиссии, секретариаты, службы. Парламентские службы следят за дебатами в парламенте, информируют министра о вопросах, поднятых в парламенте, готовят ему ответы на вопросы депутатов, выступления в парламенте.
Для исполнения законов парламента правительство принимает нормативные акты, но эти акты принимаются не от имени правительства и не от имени кабинета, а от имени отдельных министров. Парламент может делегировать правительству право принимать акты, имеющие силу закона, которые тоже оформляются как акты министров. За этими актами установлен парламентский контроль. Решения кабинета оформляются актами Тайного совета.
Министерства имеют отделения на местах, с которыми местные органы самоуправления согласовывают назначение некоторых муниципальных чиновников.
Гражданскими (государственными) служащими Великобритании являются работники министерств (департаментов) и центральных ведомств, получающие заработную плату из средств, выделяемых парламентом.
В соответствии с принципом отделения государственного управления от политики, положенным в основу государственной службы Великобритании, все государственные должностные лица подразделены на две основные категории: политиков, заменяемых в случае ухода правительства в отставку, и администраторов-профессионалов, нанимаемых на постоянную работу независимой от других административных органов Комиссией гражданской службы.
К числу государственных служащих-политиков относятся в первую очередь высшие должностные лица: премьер-министр, все министры, государственные секретари и некоторые другие высокопоставленные чиновники.
Гражданскими служащими не считаются судьи, военнослужащие, служащие полиции и органов местного самоуправления, учителя и работники национальной службы здравоохранения. Представители всех перечисленных категорий вместе с гражданскими служащими объединяются более широким понятием – «служащие общественного (публичного) сектора». Непосредственно на гражданской службе занято 10% служащих общественного сектора.
По характеру своей работы и должностному статусу все гражданские служащие разделены на категории, группы и разряды. По каждой из них существует строгое описание квалификационных требований и должностных обязанностей.
Система набора гражданских служащих предполагает проведение письменных экзаменов и обязательного собеседования по программам ведущих британских университетов. При наборе на высшие должности предпочтение отдается устным собеседованиям. Назначения высших должностных лиц проводятся министром гражданской службы, т.е. премьер-министром. Назначения на другие должности - руководителями соответствующих министерств, осуществляющими набор самостоятельно, но под контролем комиссии гражданской службы.
Гражданские служащие имеют ряд существенных льгот, гарантируемых государством. Прежде всего, гарантируется пожизненная занятость служащего, преждевременные увольнения возможны только в случае грубейших нарушений трудовой дисциплины. Кроме этого, служащие освобождены от оплаты взносов в пенсионный фонд, а право на пенсию в размере одной трети заработной платы возникает у них при стаже работы в 10 лет и достижении минимального возраста ухода в отставку.
В правах гражданских служащих существуют, однако, и некоторые ограничения. Высшим должностным лицам запрещено заниматься политикой на общенациональном уровне. Ограничения касаются участия в финансовых операциях и тех сделках с акциями и земельными участками, которые могут привести к столкновению частных и служебных интересов .
Таким образом, государственная служба имеет ряд особенностей:
1.В основу государственной службы положена ""менеджеральная"" модель, близкая к американской.
2.Система продвижения по службе отличается жесткостью на всех уровнях.
3.В государственных структурах часто используется ""интегральная"" иерархия.
4.Особая система административного права отсутствует, судебный контроль основан на доктрине общего права.

3. Перспективы совершенствования государственного управления в России на основе опыта Великобритании

3.1. Основные отличия систем государственного управления Великобритании и России

Рассмотрим основные уровни административно-государственного управления в Великобритании. Великобритания имеет сильные традиции самоуправления в рамках унитарной системы административно-государственного управления. В течение всего XIX столетия рост британского правительства на местном уровне также способствовал некоторой децентрализации административной власти в стране.
Все графства и города Великобритании избирают свои Советы, которые формируют постоянные административные комитеты, ответственные каждый за свою конкретную сферу управления. Эти Советы управляют полицией, образованием, здравоохранением и социальным вопросами. Центральная администрация имеет право в любой момент вмешиваться в местные дела и исправлять решения местных властей по своему усмотрению. Но на практике такое происходит лишь в чрезвычайных случаях, так как британцы высоко ценят местную автономию.
Государственное управление как вид социального управления характеризуется рядом особенностей. Если рассматривать государственное управление в широком смысле слова (буквально как управление делами государства), то его осуществляют все органы государства. Это управление реализуется в следующих формах (видах) деятельности: законодательная деятельность, осуществляемая представительными органами государственной власти; исполнительная деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти; правосудие, осуществляемое системой судебной власти. Все эти формы деятельности направлены на осуществление единых целей и задач государства. Ст. 10 Конституции Российской Федерации устанавливает, что государственная власть в России осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Ст. 11 Конституции Российской Федерации гласит, что:
1) государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации;
2) государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти .
В узком смысле слова государственное управление — это деятельность государства исполнительно-распорядительного характера или административная деятельность, осуществляемая главным образом органами исполнительной власти как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов. Такое понимание государственного управления принято в административном праве и основано на ст. 10, 77, 78, 110—117 Конституции Российской Федерации и других законодательных актах.
Из вышесказанного видно, что государственное управление, исполнительная деятельность в узком смысле слова является одной из форм деятельности государства. Государственное управление в России характеризуется рядом особенностей:
?В процессе осуществления государственного управления реализуются функции государства в межотраслевых сферах (финансы, налоги, статистика и др.), в социально-политической сфере (оборона, внутренние дела, государственная безопасность, иностранные дела и др.), в социально-культурной сфере (образование, наука, здравоохранение, культура и др.) и в сфере хозяйственной деятельности (промышленность, транспорт, связь, торговля и др.).
?Государственное управление носит государственно-властный характер.
?Государственное управление осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления.
?Государственное управление является организующей деятельностью.
Как уже было отмечено, управленческая деятельность реализуется посредством применения различных организационных форм, совокупность которых и обеспечивает целенаправленное функционирование всего управленческого механизма. В зависимости от того, насколько совершенно государственное управление, настолько и деятельность государственного аппарата соответствует условиям функционирования государства на том или ином этапе исторического развития. Государственное управление практически реализуется через такие формы организационной деятельности, как подбор и расстановка кадров, прогнозирование, разработка целевых программ развития той или иной отрасли (сферы) управления, работа с информацией, координация, контроль, учет и статистика, делопроизводство и др.
Исходя из вышеизложенного, государственное управление (исполнительная деятельность) может быть определено как одна из форм деятельности уполномоченных на то субъектов, состоящая в практической организации осуществления его задач и функций, в непосредственном повседневном руководстве социально-политическими, социально-культурными отраслями, хозяйственной и межотраслевыми сферами деятельности на основе и во исполнение законов.
Таким образом, в системах государственного управления Великобритании и России существуют следующие различия:
1.Великобритания – парламентская монархия, главой государства является король (королева). Россией управляет всенародно избранный Президент, имеющий ограниченный срок полномочий
2.Формально монарх обладает весьма обширными полномочиями, но фактически его личная власть ограничена, и притом не столько законодательными актами, сколько нормами прецедентного права и конституционными обычаями.
3.Фактически главную роль в управлении Великобританией играют правительство и премьер – министр.
4.Премьер–министра назначает королева - лидера партии, получившее абсолютное большинство мандатов в палате общин.


3.2. Предложения по реформированию системы государственного управления России (на основе опыта Великобритании)

Анализ современного опыта административно-государственного управления в странах Запада показывает также, что демократическое государство может эффективно функционировать лишь в том случае, если в нем однозначно разделены:
?сферы частного права и публичного права;
?сферы политики и исполнения законов;
?службы федеральные и региональные, а те и другие отделены от служб местного самоуправления.
Очевидно, что именно эта концепция должна быть положена в основу создания новой системы административно-государственного управления в России.
Однако самой главной научной проблемой является вопрос об адаптации мирового опыта, накопленного теорией административно-государственного управления, к национальным условиям России. Этот вопрос особенно актуален, поскольку и общая теория управления, и теория административно-государственного управления делают в нашей стране лишь свои первые шаги. Вот факторы, характерные для России:
1) административно-государственные учреждения занимаются в основном профессиональной подготовкой, а не научными исследованиями;
2) научные исследования оторваны от задач, стоящих перед правительством, и от текущих проблем управления;
3) практический процесс принятия решений оторван от научного анализа;
4) профессиональные государственные служащие мало интересуются современными научными исследованиями и часто занимают отрицательную позицию по отношению к внедрению научных методов административно-государственного управления;
5) в некоторых странах наблюдается увлечение секретностью и ограничение свободного предоставления информации для проведения исследований;
6) научные исследования часто не приспособлены к местным условиям.
Исходя из этого, следует подчеркнуть, что сегодня необходимо в первую очередь использовать местные исследовательские и аналитические возможности по развитию теории административно-государственного управления. С этой целью можно использовать статистические управления различных уровней, НИИ, которые будут заниматься экономическим, социальным и демографическим анализом, влияющим на развитие административно-государственного управления. Университеты, академии и другие учреждения, специализирующиеся на изучении общественных проблем, должны участвовать в таком анализе в большей степени, чем сейчас.
Для того чтобы ускорить развитие российской научной школы административно-государственного управления представляется возможным сблизить науку публичного администрирования и науку управления предприятиями. Некоторые западные ученые полагают, что в будущем эти две отрасли могут слиться в одну науку. Для России это сегодня особенно важно подчеркнуть, поскольку в теории управлении предприятиями имеются более солидные разработки отечественных ученых, которые можно и должно использовать в государственном администрировании.
При подготовке студентов в высших учебных заведениях курсы административной организации, управления персоналом, бюджетной техники, человеческих отношений, теории организации можно читать одновременно как для тех, кто готовит себя для государственной службы, так и для тех, кто пополнит собой сферу бизнеса. И поскольку преподавание такого рода дисциплин будет иметь столь широкую аудиторию, должно появиться большое число преподавателей, учебных пособий, монографий, диссертационных исследований. Напомним, что именно так поступили в 30 -50-е годы американцы и добились блестящих успехов: американская школа административно-государственного управления сразу заняла лидирующее место в мировой науке.
Представляется возможным сделать акцент на практической значимости исследований административно-государственного управления, финансировать только те научные программы, которые ставят своей целью выработку практических рекомендаций, предлагают обоснованные проекты реформ. Такой утилитарный аспект исследований административно-государственного управления позволит найти для проведения многочисленных научных исследований и анкетирований как государственные, так и частные источники финансирования, что в условиях сложной экономической обстановки в России особенно важно.

Заключение


В Великобритании на протяжении длительного периода действовала исторически сложившаяся система государственных и общественных услуг, предоставляемых местными органами власти. Органы местного самоуправления долгое время сохраняли автономию по отношению к центральной власти в вопросах местного развития и предоставления общественных услуг населению.
Проведенные исследования подтвердили, что службы, находящиеся в муниципальной собственности, работают в основном недостаточно эффективно. Неэффективность муниципальных компаний в значительной степени была связана с тем, что в их деятельности политические соображения очень часто превалировали над экономическими, что неизбежно вело к раздуванию штатов и бюрократизации процесса управления, препятствуя рыночно ориентированному принятию решений. Результатом становится низкая производительность и нецелевое использование средств муниципального бюджета (таких примеров немало), смещение социальных приоритетов и отвлечение и без того ограниченных средств от решения существующих проблем, например, в области здравоохранения или образования. Увеличение бюджетных затрат становится оправданием высоких налогов, которые усложняют деятельность эффективных и конкурентоспособных частных компаний.
Большинство принадлежащих муниципальному сектору предприятий лежало тяжелым бременем на бюджетах муниципалитетов, принося убытки, которые покрывались ежегодными субсидиями за счет налогоплательщиков.
Наиболее специфическим аспектом британских реформ явилось то, что с их помощью ""новые правые"" во главе с М. Тэтчер пытались решить не только проблемы сокращения бремени государственных расходов и повышения эффективности функционирования государственной и муниципальной собственности путем передачи ее в частные руки, но также реформировать так называемое ""государство всеобщего благосостояния"". Отсюда ярко выраженное стремление уменьшить присутствие государства в социальной и экономической сфере, обеспечить суверенитет и независимость гражданина, построить ""демократию, основанную на расширении частной собственности"", повлекшее за собой реорганизацию местного самоуправления в стране. Одновременно менялась роль государства как источника финансирования жилищной сферы - происходил переход к избирательному предоставлению субсидий лишь наименее обеспеченным квартиросъемщикам (подобную практику можно рассматривать, считают английские эксперты, как подобие ваучерного финансирования).
Внедрение принципов нового государственного управления, направленных на разделение политических и исполнительских функций, привело к вытеснению местных органов власти из системы предоставления услуг населению и замене их полуавтономными органами - неправительственными организациями, более известными под неофициальным названием ""кванго"". Однако подчеркнем, что, по существу, централизованно создавались новые специальные организации и учреждения, которые занимались предоставлением услуг, ранее находившихся в сфере компетенции местных органов власти.


Список использованных источников

1.Василенко И. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия//Гражданское право – 2008 - №12 – с. 44.
2.Великобритания – основные сведения// velikobritaniya.org/
3.Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. – М.: Прогресс, 1982.
4.Государственное управление: основы теории и организации: Учебник. В двух томах / Под ред. В.А. Козбаненко. — М., 2008.
5.Государственное устройство Великобритании// velikobritaniya.org/ administrativnoe-ustrojstvo-velikobritanii/gosudarstvennoe-ustrojstvo.html
6.Ежевский Д.О. Изменение роли и функций органов местного самоуправления в Великобритании в ходе муниципальных реформ конца ХХ – начала XXI//Право и политика. – 2009. - №5 – с. 48.
7.Конституция Российской Федерации (с изм. от 25.03.2004 г.) (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.)
8.Крылова Н.С. Английское государство. – М.: Наука, 2007.
9.Лукьяненко В.И. Государственный аппарат России: проблемы организации, управления, контроля. — М., 2009.
10.Сэмпсон А. Новая анатомия Британии. – М.: Прогресс, 2006.

"